国家公园是目前国际上最重要的自然保护地类型之一。党的十九大报告明确指出，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。这是继《建立国家公园体制总体方案》公布之后，对国家公园定位和作用的进一步明确，指明了新时期我国生态保护的重要方向，同时也标志着我国国家公园体制的顶层设计已初步完成。目前，我国正在开展10个国家公园试点建设，探索完善自然生态保护的新体制、新模式。

一、中央对国家公园建设的总体要求

《中共中央　国务院关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》对国家公园体制、自然资源产权制度和国土空间保护制度的建立提出了具体要求，强调“加强对重要生态系统的保护和永续利用”及“严格保护自然生态系统和自然文化遗产原真性、完整性”。国家发展改革委、环保部等13个部门联合印发的《建立国家公园体制试点方案》从突出生态保护、统一规范管理、明晰资源归属、创新经营管理和促进社区发展五个方面提出了具体要求。

中办、国办联合印发的《建立国家公园体制总体方案》中指出，“建立国家公园的目的是保护自然生态系统的原真性、完整性，始终突出自然生态系统的严格保护、整体保护、系统保护，把最应该保护的地方保护起来。”“国家公园的首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护，同时兼具科研、教育、游憩等综合功能”。《总体方案》指出，国家公园属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，要实行最严格的保护。

二、国家公园建设存在的主要问题

目前，国家已经出台了三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、南山五处国家公园的试点方案，成立了三江源、东北虎豹、南山国家公园管理局，其他国家公园的管理局也在筹建过程中。各个国家公园试点建设正在有效推进过程中，初步制定了各自的管理规章制度和资金机制，积极协调与社区的可持续性发展。但对试点建设工作考察发现，在以国家公园为主体的自然保护地体系推进中，仍存在一些突出问题。

一是面临发展与保护的博弈，国家公园建设在我国尚属新鲜事物，各地在试点工作中仍存在大开发的冲动，对国家公园是“香饽饽”还是“紧箍咒”，一时还未有清楚的认识。

二是存在“拼盘”现象，由于不同保护地存在着毗邻、交叉、重叠等区域，不同保护地由不同部门进行管理，机构设置重叠问题明显，导致管理部门之间管理职责不明晰，严重影响了管理效率和保护成效。

三是自然资源资产确权登记工作进展缓慢，中央与地方事权划分和支出责任尚未明确。如本应由政府承担的管理职责，财政承担不够；而宜由地方负责的事务，中央承担过多，地方未能担负相应责任。

四是《总体方案》中明确指出“所有者与监管者分开”的原则，目前试点区域仍未建立权责统一的统一管理机制和协调联动机制，未能实现所有者与监管者分离，直接影响了生态保护效果。

五是相关制度体系仍不健全，缺乏国家公园的总体发展规划及发展战略，相应的法规政策、标准规范及生态补偿等相关配套制度尚未形成。

三、关于国家公园建设的几点建议

目前已有100多个国家建立了国家公园，部分发达国家都针对国家公园设置了专项法或基本法，在国家层面通常都设有专门的管理机构，如国家公园管理局或特定部门进行管理，且国家公园的土地权属明确划归国有，管理权和经营权严格分离。本文以国际经验为借鉴，提出关于国家公园建设下一步工作的几点建议。

一是尽快编制全国自然保护地体系规划和国家公园总体发展规划，合理确定国家公园空间布局，自上而下地根据保护需要有计划、有步骤地推进工作。

二是在明确国家公园与其他类型保护地关系的基础上，完善自然生态保护制度，研究制定有关国家公园的法律法规，进一步明确国家公园的功能定位、保护目标、管理原则和管理主体。

三是整合各类自然保护地的管理职能，加快建立包括国家公园在内的各类自然保护地统一管理和监管机构，统一行使自然保护地内国土空间用途管制、生态保护修复及相关监管职能。

四是积极推进自然资源确权登记工作，逐步划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界，做到权属清晰、权责明确。

五是着力争取多方投入，完善资金筹措机制。在积极争取中央财政资金转移支付的同时，努力构建政府投入与社会捐赠资金并举的多元化资金筹措机制，创新融资渠道。

六是建立健全社会参与的渠道机制，促进社会参与。以自然地理单元为整体实现跨区域联合共建，加强舆论引导，建立社区共管机制，完善社会参与机制，打造“共建-共管-共享”型国家公园。

（作者张惠远，为中国环境科学院生态文明研究中心主任、研究员）