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国家公园体制:改革仍需“放手一搏”

媒体:中华建设网  作者:中华建设网
发布:保护区资讯 2017/8/10 17:34:18

作为生态文明体制改革的重要抓手,国家公园体制正在全国12个省份9个试点展开。2017年是国家公园体制的目标实现之年,也是“大考”之年。目前各地正在加快步伐制定脉络清晰的改革规划,建立完善的地方法规体系和核心制度体系,确保试点工作的顺利进行。

在两年多的试点工作推进过程中,各大试点阶段性进展明显。保护地破碎化、管理多头化现象得到明显改善,而在进展之外,仍存在重重困惑,凸显改革的紧迫性。

国家公园体制是2017年政府工作报告中12个新词之一

国家公园体制是李克强总理2017年3月5日,在中华人民共和国第十二届全国人民代表大会第五次会议上所做的政府工作报告中提出的,是2017年政府工作报告中12个新词之一。

政府工作报告中12个新词分别是:蓝天保卫战,居住属性,数字家庭,数字经济,全域 旅游,河长制,海绵城市,农村土地“三权分置”,清单管理制度,国家公园体制,人工智能、第五代移动通信。

李克强总理在政府工作报告提出:要深化生态文明体制改革,完善主体功能区制度和生态补偿机制,建立资源环境监测预警机制。开展健全国家自然资源资产管理体制试点,出台国家公园体制总体方案,为生态文明建设提供有力制度保障。

毫无疑问,国家公园体制已上升为国家战略高度,它对于践行国家生态文明理念和要求,探索创新型管理模式和经验,推进自然生态和文化遗产的科学保护和合理利用具有重要意义。

为什么要建“国家公园体制”?

当前,我国正处于经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期。建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重要改革任务,也是“十三五”时期的开创性研究命题。作为一种新的尝试,国家公园体制试点建设涉及多方利益的协调和多元结构的调整,将在管理体制、法规政策、发展模式等方面进行开创性探索,对于国家发展动能的“破旧”和“立新”具有重要意义。

12省9大国家公园体制试点

2015年5月18日,国务院批转《发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作意见》提出,在9个省份开展“国家公园体制试点”。发改委同中央编办、财政部、国土部、环保部、住建部、水利部、农业部、林业局、旅游局、文物局、海洋局、法制办等13个部门联合印发了《建立国家公园体制试点方案》。

根据《方案》,国家在北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海开展建立国家公园体制试点。试点时间3年,2017年底结束。

1.三江源国家公园:打破“九龙治水” 确保三江清流

2016年3月,我国首个国家公园体制试点全面展开;2016年9月,三江源国家公园管理局正式成立,统一行使自然资源资产所有权。三江源这块中国大陆生态最为敏感的“皮肤”,成为名副其实的野生动物天堂。青海对国家公园范围内的生态保护体制机制进行了大胆探索和创新。

三江源国家公园体制试点包括长江源、黄河源、澜沧江源3个园区,总面积为12.31万平方公里,占三江源面积的31.16%。这也是目前试点中面积最大的一个。

突破藩篱 理顺管理体制——从39.5万平方公里的三江源地区划定最源头的12.31万平方公里,开展国家公园体制试点,是我国生态文明建设的重大实践。园区范围涉及玉树藏族自治州杂多县、治多县、曲麻莱县和果洛藏族自治州玛多县4县的12个乡(镇)和可可西里国家级自然保护区范围。”

三江源国家公园管理局局长李晓南认为,建立三江源国家公园,就是将公园范围内的各类保护地进行责权清晰、统一高效的管理,打破各类保护地和功能分区之间人为分割、各自为政、条块管理、互不融通的体制弊端,实现体制机制的重大突破,走出一条保护管理的新路子。

李晓南表示,新的管理体制的建立和运行,逐步改变了“九龙治水”的局面。在生态文明建设领域引入“大部制”改革是新的尝试,从管理角度提高效率,杜绝横向部门利益揪扯,更好地统筹协调改革的范畴。

2.大熊猫国家公园:建空中走廊 为大熊猫通行提供方便

大熊猫国家公园体制试点旨在进一步加强大熊猫栖息地保护。试点区总面积达2.7万平方公里,涉及四川、甘肃、陕西三省,其中四川占74%。该试点用以加强大熊猫栖息地廊道建设,实现隔离种群之间的基因交流;通过建设空中廊道、地下隧道等方式,为大熊猫及其他动物通行提供方便。根据大熊猫地理分布等情况,将国家公园划分为岷山片区、邛崃山-大相岭片区、秦岭片区和白水江片区。

大熊猫国家公园体制试点的重要任务是:保护和修复大熊猫栖息地生态系统。实施好天然林保护、长江防护林建设等重大生态 工程。通过植被恢复、道路优化、生态搬迁、生态移民等对受损、退化、碎片化的栖息地进行恢复改造。通过抚育间伐并栽种大熊猫栖息乡土树种、恢复大熊猫喜食竹种等,对集中连片人工林进行改造,使其逐步恢复成为适宜大熊猫生存的自然生态系统。

3.东北虎豹国家公园:生态移民 迎接“王者归来”

东北虎豹国家公园体制试点选址于吉林、黑龙江两省交界的老爷岭南部区域,总面积1.46万平方公里。其中,吉林省片区占71%,黑龙江省片区占29%。旨在有效保护和恢复东北虎豹野生种群。

顶层设计 托起种群希望——规划中的东北虎豹国家公园是一块跨越黑龙江省(42.32万公顷)、吉林省(103.8万公顷)两省的连片区域,覆盖了包括吉林省珲春、黑龙江老爷岭等多个自然保护区,还涉及多个国有林场。

业内专家认为,国家公园的顶层设计十分重要。需从国家层面对规划、资金、设施、廊道建设等实现顶层设计。开展东北虎豹国家公园体制试点,是中央关于生态文明建设体制改革的重大举措,对于创新自然生态系统和野生动物保护体制机制、实现人与自然的和谐共生意义重大。

4.神农架国家森林公园

神农架国家森林公园位于湖北省西北部,由房县、兴山、巴东三县边缘地带组成,面积3250平方公里,林地占85%以上,森林覆盖率69.5%,区内居住着汉、土家、回等民族,人口近8万。神农架最高峰神农顶海拔3105.4米,最低处海拔398米,平方海拔1700米,3000米以上山峰有6座,被誉为“华中屋脊”。

5.钱江源国家公园

钱江源国家公园体制试点位于浙江省开化县,这里拥有大片原始森林,生物丰度、植被覆盖、大气质量、水体质量均居全国前列,是中国特有的世界珍稀濒危物种、国家一级重点保护野生动物白颈长尾雉、黑麂的主要栖息地。

试点区面积约252平方公里,包括古田山国家级自然保护区、钱江源国家级森林公园、钱江源省级风景名胜区以及连接自然保护地之间的生态区域,区域内涵盖4个乡镇。

6.湖南南山国家公园

湖南南山国家公园位于湖南邵阳城步苗族自治县,整合了南山国家风景名胜区、金童山国家级自然保护区、两江峡谷国家森林公园、白云湖国家湿地公园,白毛坪乡、汀坪乡部分具有保护价值的区域,还新增非保护地但资源价值较高的地区,总面积635.94平方公里,约占整个县域面积的四分之一,集中分布在该县南部山区,是湖南省第一个国家公园。

7.武夷山国家森林公园

位于福建省北部,试点范围包括武夷山国家级自然保护区、武夷山国家级风景名胜区和九曲溪上游保护地带,总面积982.59平方公里。武夷山保存了地球同纬度最完整、最典型、面积最大的中亚热带原生性森林生态系统,也是珍稀、特有野生动物的基因库。

2004年11月,经国家林业局批准,原武夷山森林公园和武夷山原始森林公园合并成为国家森林公园。公园总面积7418公顷,其中核心景区规划面积3085公顷,全部为国有生态公益林,是一个集多种景观、融山水之灵气的原始森林公园。公园拥有世界上同纬度带仅存的最典型、面积最大、保存最完整的中亚热带原生性森林生态系统和世界珍稀特有野生动植物的基因库。

8.北京长城国家公园

目前北京长城国家公园体制试点区总面积59.91平方公里,长城总长度27.48公里,以八达岭-十三陵风景名胜区(延庆部分)边界为基础。试点区域在保护人文资源的同时,带动自然资源的保护和建设,通过整合长城周边各类保护地,形成统一完整的生态系统。

9.云南香格里拉普达措国家公园

普达措国家公园,位于滇西北“三江并流”世界自然遗产中心地带,试点区域总面积为602.1平方公里。由国际重要湿地碧塔海自然保护区和“三江并流”世界自然遗产哈巴片区之属都湖景区两部分构成,以碧塔海、属都湖和霞给藏族文化自然村为主要组成部分,也是香格里拉旅游的主要景点之一。普达措国家公园拥有地质地貌、湖泊湿地、森林草甸、河谷溪流、珍稀动植物等,原始生态环境保存完好。

9大国家公园体制试点阶段性进展明显

目前,各试点省份都已编制了“试点实施方案”并按部就班地在完成各项任务。先前牌子多、破碎化现象得到改善,机构、人员、编制整合基本完成,与国家公园总体理念和要求相冲突的部分潜在矛盾有了解决方案。

保护地破碎化、管理多头化现象得到明显改善

青海三江源国家公园整合了园区国土、环保、水利、农牧等部门编制、职能及执法力量,建立覆盖省、州、县、乡4级统筹式“大部制”生态保护机构。湖南城步县南山国家公园整合了其中4个保护地和文化价值较高的18个行政村落。整合之后,原先互不相连的保护地已经被连成一片,目前正按照“编制不增、内部分工、各司其职”的原则在开展工作。

形成对部分矛盾的摸底掌握和解决方案

就湖南城步县南山国家公园而言,先前城步县拟投资建设的两个水电站目前已进入关停阶段,当地政府正在进行补偿测算。南山牧场因其草场承载所限,已进行摸底统计,初步拿出了逐年减少奶牛养殖数量的方案。普达措国家公园管理局副局长唐华介绍,管理局职权得到进一步明确。“比如已多次叫停旅游公司在园内开展热气球观光和使用柴油游船等做法”。

社区管理主打“生态反哺”赢得民心

在云南省普达措国家公园内,洛茸村老村长介绍,尽管村民的旅游马匹和烧烤摊被取缔,牧场也被严格控制,但每个村民每年可以得到5000元反哺资金,还能轮换上岗公园内的环卫工作。由于收入不降反增,村里主动订立了“生态村规”:不准打猎,只捡干柴;每家房子30年才能修一次,如果房子的木结构坏了,必须经过村里同意才能换。

多元手段解决权属问题破解“国有”困境

浙江省钱江源试点区将部分林地以高于目前生态公益林补偿标准的价格将园内部分林地租赁过来。湖南南山试点拟选择2.1万亩林地开展地役权协议试点,即,不必改变林地权属,而是政府通过跟所有者签订协议,对土地的利用方式、强度进行限制,再进行合理补偿。

“借船出海”寻求“外围”突破

“开化县将国家公园试点区与自然资源产权确定、多规合一、领导干部政绩考核等结合起来。”浙江省开化县林业局规划设计室科长余拥军介绍,开化还将县域划为生态保护区、生态农林区、产城集聚区,三区采取不同发展思路、不同资金机制、不同考核办法。同时,培育创意农业、林下经济,努力提高综合效益,争取生态金融产品创新、森林碳汇交易等试点政策。

进展之外 困惑重重凸显改革紧迫性

相比9大国家公园体制试点的成效探索,试点省份也遭遇诸多瓶颈。既有观念上的裹足,也有做法上的顾忌;既有体制上的藩篱,也有行政上的障碍。

部分试点区域难以放开手脚

如何“寓保于用”成为困扰部分试点的难题。比如某地将部分文化旅游的精品线路纳入试点范围,但具体怎么设计,今后如何规划,都缺乏更为细致的想法。同时,现阶段国家层面尚未制定相关法律规范和技术标准,导致部分方案目标定位不清、功能分区不合理、保障制度不完善。

跨区域联合管理难言进展

大熊猫国家公园试点区涉及川甘陕三省,但目前跨区域联合管理机制还有待建立。甘肃白水江国家级自然保护区管理局大熊猫管理办公室主任何礼文说,目前三省保护区仍然没有统一编制管理,进而影响到试点区内社区建设、群众生产生活等问题。同样,为保持自然生态系统完整性、原真性,浙江省钱江源国家公园与毗邻的安徽休宁县岭南省级自然保护区和江西省婺源国家级森林鸟类自然保护区部分区域也面临跨行政区域管理难题。

改革不顺,标准不明,保障机制难以维系

“试点方案”中初步确定的自然资源流转对相关产权人的补偿标准与现实可行标准有较大差距,国家公园试点区在开展企业退出、生态移民搬迁等工作时需要大量资金,远超地方政府承受能力。“试点方案”中提出“建立政府、社会多元化投入的资金保障机制”,但目前尚未明确资金来源和渠道,地方政府不敢贸然探索,相关工作处于停滞状态。

总体来说,国家公园体制,是一种资源保护与开发利用实现双赢的先进管理模式,是让生态环境与旅游消费达到共存的国际惯例和普遍适用的规律;更是让世界认识中国的重要生态文明名片。

在我国国家公园体制试点的两年多实践经验中,虽然取得了显著的阶段性进展,但在统一规范管理、建立财政保障、明确产权归属、完善法律制度等方面仍需亟待加强,相信随着我们的共同努力,进一步完善目前保护地管理体制不顺畅的现状,整合重要生态功能区的环境破碎化,在不远的未来,将会引领我国环保事业走向一个崭新的高度。

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