《中华人民共和国森林法》关于林地承包经营相关政策及解读

 

第十七条集体所有和国家所有依法由农民集体使用的林地（以下简称集体林地）实行承包经营的，承包方享有林地承包经营权和承包林地上的林木所有权，合同另有约定的从其约定。承包方可以依法采取出租（转包）、入股、转让等方式流转林地经营权、林木所有权和使用权。

【释义】 本条是关于林地承包经营制度、承包方的权利以及林地经营权、林木所有权和使用权的流转方式的规定。

01

林地承包经营制度

在农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是《宪法》明确规定的农村基本经营制度。《宪法》《民法典)(土地管理法》《农村土地承包法》等法律规定，农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。按照《农村土地承包法》的规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。

集体林地是国家重要的土地资源，是林业重要的生产要素，是农民重要的生活保障。2008年《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》明确提出:“在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。”因此，按照农村土地有关法律规定和中央要求，巩固集体林权制度改革成果，保护农民承包权益，林地能够实行家庭承包的，要实行家庭承包方式，承包期为30年至50年；不宜采取家庭承包经营的，采取其他承包方式。关于两种承包方式的承包原则和程序、发包方和承包方的权利和义务、土地承包经营权的保护、土地经营权的流转、争议的解决和法律责任等，《农村土地承包法》作了详细规范。

本条主要对家庭承包方式下林地承包方获得的森林权属作了衔接性规定。一是与《农村土地承包法》相衔接，明确集体所有和国家所有依法由农民集体使用的林地实行承包经营的，承包方依法获得林地承包经营权。二是考虑林业生产经营的特点，以及相对于耕地、草地等农村土地，林地上的林木所有权具有特殊性，规定承包方在享有林地承包经营权的同时，获得承包地上的林木所有权。但是，承包合同另有约定的，从其约定。也就是说，假如承包合同约定承包林地上的林木归集体所有，或者归其他主体有，则应当按照合同约定确定林木所有权。

二

林地经营权、林木所有权和使用权流转

《农村土地承包法》第9条规定:“承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。从而确立了农村土地“三权分置”原则。林地承包方依法获得承包土地后，可以依法流转其林地经营权、林木所有权和使用权。

林地的特殊性在于林地上的林木生长期长，林木所有权、林木使用权可以单独存在。林地经营权、林木所有权和使用权可以同时流转，也可以分别流转。一般而言，林地经营权流转的，林木所有权和使用权一并流转。但是，承包方也可以单独流转林地经营权，对林木所有权或者使用权另作约定。当事人间还可以约定不流转林地经营权，而单独流转林木所有权或者使用权。

本条规定的流转方式包括:出租，即承包方将部分或全部林地、林木在一定期限内租赁给本集体经济组织以外的组织或个人从事林业生产经营;转包，即承包方将部分或全部林地经营权、林木使用权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事林业生产经营。入股，即承包方将部分或全部林地经营权、林木有权和使用权作价折股加入企业、农民合作社、家庭农场等，并以入股的林地经营权、林木所有权和使用权获得分红。转让，即承包方将部分或全部林地经营权、林木所有权和使用权依法转让给本集体经济组织的其他农户。

依照《农村土地承包法》的规定，承包方采取转让方式流转林地经营权的，应当经发包方同意；承包方以其他方式流转林地营权的，需要向发包方备案。经承包方书面同意，并向本集体济组织备案，受让方可以再流转林地经营权。承包方向发包方备案，可以用林地经营权向金融机构融资担保。受让方通过流转取得的林地经营权，经承包方书面同意并向发包方备案，可以向金融机构融资担保。

流转应当遵循以下七项原则:第一，依法、自愿、有偿，平等协商，任何组织和个人不得强迫或者阻挠；第二，不得改变林地所有权和林地用途；第三，不得改变公益林性质和保护等级;第四，流转的期限不得超过承包期的剩余期限;第五，受让方须有林业经营能力并依法合理开发利用;第六，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权;第七，公开、公正、公平。

第十八条未实行承包经营的集体林地以及林地上的林木，由农村集体经济组织统一经营。经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意并公示，可以通过招标、拍卖、公开协商等方式依法流转林地经营权、林木所有权和使用权。

【释义】 本条是关于由集体统一经营的林地、林木的权利流转的规定。本条明确了集体统一经营林地的法律地位，规定了集体统一经营林地经营权、林木所有权和使用权的流转程序和方式。

一

集体统一经营的林地

集体林地依法实行承包经营。但是，由于多种原因，不少集体经济组织还保有未实行承包经营的林地。本条规定即适用于这类情况，规定未实行承包经营的集体林地及林地上的林木，由农村集体经济组织统一经营。农村集体统一经营林地，是历史延续下来的客观情况。2003年《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》提出，对目前仍由集体统一经营管理的山林，要区别对待，分类指导，积极探索有效的经营形式。凡群众比较满意、经营状况良好的股份合作林场、联办林场等，要继续保持经营形式的稳定并不断完善。对其他集中连片的有林地，可采取“分股不分山、分利不分林”的形式将产权逐步明晰到个人。对零星分散的有林地，可将林木所有权和林地使用权在合理作价后，转让给个人经营。对宜林荒山荒地，可直接采取分包到户、招标、拍卖等方式确定经营主体，也可以由集体统一组织开发后，再以适当方式确定经营主体;对造林难度大的宜林荒山荒地，可通过公开招标的方式，将一定期限的使用权无偿转让给有能力的单位或个人开发经营，但必须限期化。不管采取哪种方式，都要经过本集体经济组织成员的民主决策，保障经济组织内部成员的优先经营权。2008年《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》提出，村集体济组织可保留少量的集体林地，由本集体经济组织依法实行民主经营管理。当前，全国集体林地中，70%以上由家庭和个人承包经营，20%到30%由集体、专业合作社等经营，集体统一经营林地6.17亿亩(包括集体股份制经营4.16亿亩)。

适应农村集体经济组织统一经营林地的实际情况，为明确这部分林地相关的森林权属关系，修订后的《森林法》明确规定:“未实行承包经营的集体林地以及林地上的林木，由农村集体经济组织统一经营。”

二

集体统一经营的林地的流转程序

为了使农村集体经济组织统一经营下的林地经营权、林木所有权和使用权流转秩序更加规范，保障农村集体经济组织成员的知情权、参与权、监督权、决策权和集体资产的收益权，法律明确规定，由农村集体经济组织统一经营的集体林地以及林地上的林木所有权和使用权的流转，需要经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意并公示，通过招标、拍卖、公开协商等方式流转。按照《村民委员会组织法》规定，村民会议由本村18岁以上的村民组成。如果土地是由村集体经济组织或者村民委员会发包的，则这里的“村民会议”指村集体范围内的村民会议，即由村集体经济组织成员组成的村民会议;如果土地是由村内各集体经济组织或者村民小组发包的，则这里的“村民会议”指村民小组范围内的村民会议。

按照《村民委员会组织法》规定，人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。“村民代表”由村民按每5户或者15户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。

三

流转方式

1.招标。其又称招标投标，是市场经济条件下促进效率、优化资源的一种交易方式，其根本原则是公开、公平、公正和诚实信用。在这种交易方式下，由农村集体经济组织或者村民委员会作为招标方;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组作为招标方;国家所有、依法由农民集体使用的，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组作为招标方。招标方通过发布招标公告或向有意投标承包的集体经济组织内部成员或外部农业生产者发出招标邀请等方式发出招标信息，表明将选择最能够满足承包要求的农业生产经营者与之签订承包合同的意向。由有意承包的农业生产经营者作为投标方，向招标方书面提出自己的条件与招标要求相符，参加投标竞争。招标方对各投标者的条件进行审查比较后，从中择优选定中标者，并与其签订流转合同。

2.拍卖。这是指以公开竟价的形式，将特定物的财产权利转让给最高应价竞买人的买卖方式。拍卖是一种公开的竞买活动。拍卖的出卖人称为“拍卖人”，参加拍卖的买主称为“竞买人”。拍卖最大的特点是公开性和竞争性。拍卖是由竞买人提出各种标价，通过公开竞争由拍卖人通过击锤等特定方式接受某项出价的买卖方式。拍卖活动的公开性和竞争性充分体现在拍卖的程序上，它必须经过三个步骤：第一步，拍卖人将拍卖物的种类、拍卖处所、拍卖日期及其他必要事项公开公众。第二步，在规定的拍卖日期和拍卖地点，拍卖人当众拍卖规定的物品。拍卖性质决定了竞买人必须是多个人。各个竞买人在拍卖过程中以竞相拾高价格的方式出价购买。竞买人的出价对他自己有束力，但是，在拍卖人拍定以前，竞买人可以随时撤回自己的出价。第三步，拍卖人对竞买人所作的意思表示作出承诺，这种承诺就叫拍定，是拍卖人表示卖定的意思。拍定常用击锤的方式示。拍卖人就竞买人所出的最高价高呼三次后，没有人再出更高价额时，他就可以击锤拍定。一经拍定，买卖合同便告成立。

3.公开协商。这是指当事人在平等、自愿的基础上，公开就流转的相关事宜进行协商，最终出让方与流转条件最好的受让方依法签订流转合同。

根据《农村土地承包法》第52条的规定，集体统一经营下的林地经营权、林木所有权和使用权向本集体经济组织以外流的，在本集体经济组织村民会议或者村民代表会议表决通过后还需报乡(镇)人民政府批准。未经乡(镇)人民政府批准，不得签订流转合同。

第十九条集体林地经营权流转应当签订书面合同。林地经营权流转合同一般包括流转双方的权利义务、流转期限、流转价款及支付方式、流转期限届满林地上的林木和固定生产设施的处置、违约责任等内容。

受让方违反法律规定或者合同约定造成森林、林木、林地严重毁坏的，发包方或者承包方有权收回林地经营权。

【释义】 本条是关于集体林地经营权流转的合同形式、主要内容以及收回林地经营权的法定条件的规定。

一

林地经营权流转

集体林地经营权流转，既包括实行家庭承包后承包方将承包林地予以流转，也包括集体统一经营林地的流转。流转后，受让方获得林地经营权并依法获得收益。由于林木生长周期长、期间的投入大，集体林地经营权流转应当签订书面合同，全面、具体地明确流转双方当事人约定的事项，以明确双方的权利和义务，从而有利于双方共同履行、兑现承诺、减少纠纷。

二

林地经营权流转合同

林地经营权流转合同应当就双方的权利义务作出约定。《农村土地承包法》第40条中规定:“土地经营权流转合同一般包括以下条款:(一)双方当事人的姓名、住所;(二)流转土地的名称、坐落、面积、质量等级:(三)流转期限和起止日期;(四)流转土地的用途:(五)双方当事人的权利和义务;(六)流转价款及支付方式;(七)土地被依法征收、征用、占用时有关补偿费的归属;(八)违约责任。承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同。”林地经营权流转合同也应当具备以上条款。同时，考虑到林地的特殊性，本条第1款中明确规定，“林地经营权流转合同一般包括流转双方的权利义务、流转期限、流转价款及支付方式、流转期限届满林地上的林木和固定生产设施的处置、违约责任等内容”。相对于一般土地流转合同，林地经营权流转合同要求双方约定流转期限届满林地上的林木和固定生产设置的处置等事项。这样规定主要是考虑了林木的特殊性，避免因为权利义务约定不清而产生纠纷。

三

收回林地经营权的情形

林地经营权流转建立在双方自愿的基础上，双方不得随意解除合同。但是法律规定了发包方或者承包方可以解除合同的情形。根据《农村土地承包法》的规定，受让方有下列情形之一的，承包方可以单方解除土地经营权流转合同:（1）擅自改变土地农业用途;(2)弃耕抛荒连续两年以上;(3)给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境;(4)其他严重违约行为。本条款规定:“受让方违反法律规定或者合同约定造成森林、林木、林地严重毁坏的，发包方或者承包方有权收回林地经营权。这里“造成森林、林木、林地严重毁坏的”情形，包括违反本法第39规定，毁林开垦、采石、采砂、采土以及其他毁坏林木和林地的行为，向林地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污水污泥，以及可能造成林地污染的清淤底泥、尾矿、矿渣等，在幼林地砍柴、毁苗、放牧等。

第二十条国有企业事业单位、机关、团体、部队营造的林木，由营造单位管护并按照国家规定支配林木收益。

农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木，归个人所有。城镇居民在自有房屋的庭院内种植的林木，归个人所有。集体或者个人承包国家所有和集体所有的宜林荒山荒地荒滩营造的林木，归承包的集体或者个人所有；合同另有约定的从其约定。

其他组织或者个人营造的林木，依法由营造者所有并享有树木收益；合同另有约定的从其约定。

【释义】 本条是关于国家、集体、个人及其他权利人营造木的所有权归属的法律规定。

我国总体上仍然是一个缺林少绿的国家，为了加快推进国土绿化和生态修复进程，鼓励各种社会主体跨所有制、跨行业、跨区植树造林和投资发展林业，充分调动各方面造林、育林、护林积极性，本条根据“谁造谁有、合造共有”的原则，从法律上明确定了营造的林木归营造的组织和个人所有。本条进一步明确非公有制林业的法律地位，凡有能力的农户、城镇居民、科技员、私营企业主、企事业单位和机关团体的干部职工等，都可单独或合伙参与林业开发，从事林业建设。

一

国家营造的林木权属

本条第1款规定，国有企业事业单位、机关、团体、部队营造的林木，其林木所有权归国家所有，由造林单位负责管理和保护并按照国家有关规定支配林木收益。第九次全国森林资源清查(2014-2018年)结果关于林木权属的统计中，国家所有占37.92%，集体所有占17.75%，个人所有占44.33%。

二

个人营造的林木权属

本条第2款规定，农村居民在其房前屋后、自留地、自留山种植的林木，以及城镇居民在自有房屋的庭院内种植的林木，完全归个人所有。这属于个人私有财产的一部分，个人应当对其享有占用、使用、收益和处分的权利，允许依法继承，合法权益受到法律的保护。

三

承包营造的林木权属

本条第3款是关于承包宜林荒山荒地荒滩造林的权属的规定。依照本条该款规定，集体或者个人承包国家所有和集体所有的宜林荒山荒地荒滩造林的，林地所有权不变，承包后种植的林木归承包的集体或者个人所有;承包合同对种植的林木权属和收益等另有约定的，按照承包合同的约定执行。荒山，是指树木郁闭度小于10%、表层为土质、生长杂草的宜林山地;荒地，是指尚未开垦种植或曾开垦而长期废弃的土地;荒滩，是指河滩、海滩等浅滩。国有荒山、荒地、荒滩是国家重要的土地后备资源，对其进行开发、在其上从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，是增加农用地面积，促进后备资源开发的重要途径。

根据《农村土地承包法》的规定，通过招标、拍卖、公开协商等方式取得农村土地中宜林荒山荒地荒滩土地经营权的，可以依法流转土地经营权。该承包人死亡的，其应得的承包收益，依照有关法律的规定继承;在承包期内，其继承人可以继续承包。

四

其他组织和个人营造的林木权属

本条第4款规定，其他组织和个人营造的林木，由该营造者所有并享有占用、使用、收益和处分的权利。合同对种植的林木权属和收益等另有约定的，按照合同的约定执行。

需要指出的是，法律上明确规定了营造的林木归营造的组织和个人所有，其合法权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。

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