深化水资源理论认识 加强水生态补偿研究

中华水文化专家委员会委员、泰州市水利局原局长、高级会计师  董文虎

1 落实最严格水资源管理制度迫切需要最新水资源理论支撑

    水是生命之源、生产之要、生态之基。我国是水资源大国，同时又是水资源小国，水资源总量为2.8万亿立方米，而人均水资源占有量不到2100立方米，不足世界平均水平的四分之一，正常年份缺水500多亿立方米，属于水资源紧缺的国家。一边是供需矛盾突出，用水量每年以5%的速度递增；一边是用水方式粗放低效，我国万元工业增加值用水量为世界平均水平的2~3倍，是美国、日本的10倍以上，农业灌溉水有效利用系数为0.52，低于0.7~0.8的世界先进水平。针对当前我国水资源面临的资源短缺、污染严重、生态环境恶化等日益突出的严峻形势，2012年1月12日，国务院下发《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，明确了实行严格水资源管理的“三大要求”和“五大保障措施”。三大要求为：加强水资源开发利用控制红线管理，严格实行用水总量控制；加强用水效率控制红线管理，全面推进节水型社会建设；加强水功能区限制纳污红线管理，严格控制入河湖排污总量。五大保障措施为：建立水资源管理责任和考核制度，健全水资源监控体系，完善水资源管理体制，完善水资源管理投入机制，健全政策法规和社会监督机制。

    不难看出，我国水资源制度建设建立在现有水资源理论的基础上，着重对地下、地表的淡水资源在“量”和“质”两个方面进行控制和管理，其目的在于提高用水效率，从这个意义上来说，现行的制度建设已考虑得比较周密了。问题是，此前对水资源的理论研究与阐释，仅仅重点停留在地表及地下淡水所具备的“量”和“质”方面，致使水形成的资源特性及其权利和义务的研究阐释也就相对单薄，受理论研究的限制，对水资源国家应统御的权利及应尽的义务认识还不很充分，表现为制度的制定和实践上还有一定差距。而实际上水资源的理论内涵和外延十分丰富，水资源理论大厦的构建工程远未完成。

2 水资源内涵及外延理论的深度构建——正在进行的水资源理论创新

    水的表现形态和质态十分丰富，大自然中不仅有液态的水，还有气态的水、固态的水；水还受自然力、社会力的作用，呈流动、蒸腾、渗透、循环等状态；水不仅有水质的不同，还有水能的不同、水温的不同、水色的不同等；伴随水存在的各种环境，还有水形象的不同、水景观的不同、水声响的不同、水味道的不同，以及给人以感官的感受不同。水不仅是人类物质的第一需求，还会给人类的精神以重要影响，成为人类的精神需求……总而言之，水资源的概念不是单一的，而是多元的。随着水资源的日趋短缺，水污染事件的频现，我们应从包括人对水精神思维在内的水的四维空间(即指水的线——岸线、面——水域、体——水体、精神——水环境等)中去进一步挖掘、延伸与水休戚相关的水资源，对水资源内涵外延进行深入的研究和再认识显得十分紧迫。

    水的资源性是一个包括物质和精神多种形态在内的完整理论体系，通过大量的实地考察和深入的理论研讨，我们认为水资源的概念除前面的一般阐述外，还包含以下10个方面的含义：

    水岸线资源。岸线一般指河道（湖泊）水陆边界线的带状区域。岸线具有综合利用开发功能，既有行洪、调节水流等自然属性，又有开发利用价值的资源属性。美国水资源的所有权分属于各州，各州水的沿岸所有权，是指土地所有人根据与其土地相毗邻的河岸自然地享有水权。取得水岸线资源的企业、单位和个人，实际还取得了近水建设权、船舶停靠权、水景观赏权、进入排他权。沿岸所有权（或称滨岸权）是英国、法国、加拿大以及美国东部等水资源丰富的国家和地区水法规和水管理政策的重要理论基础。

    水域资源。地球上自然的江、湖、河、海，都有一定的水域面积。因此，水域面积应包括净水面积、湿地面积、水工程面积、滨水环境面积等。净水面积，为常年平均水位水面积；湿地面积，为历史最高洪水位水面积与净水面积之间的面积；水工程面积，指在湿地以外建设防洪、排涝、水土保持等水工程以及防汛道路工程和为工程安全规定附属于工程的面积；滨水环境面积，是人们观水、玩水、戏水及增建人文景观的面积。这四大面积因水而生、因人而需，相互衔接、互为依托，功能各异，但其资源性质共同统属于水域资源。而四种水域资源的任何变化，都必然会带动水资源产生功能效益的相应变化。

    水体资源。陆地上的江、湖、河、渠、库等淡水资源，都有相应的体积。水下的物体，包括建筑物、养殖物、置放物、倾倒物和水面漂浮物等，都会挤占水体空间，导致水体容积量（即有效水量）减少或水位变高，甚至水体变质，影响水生物和两栖生物的生存。因此，对水体资源的研究理应包含对水中物体存在体积的研究。

    水能资源。凭借水流、山体等地貌，建坝蓄水，形成水位差，产生水的势能，而用于机械运转（古代）、水力发电（现代）等，通过水工程获得的电能等能源，属于水资源的衍生物。利用水能资源建设的三峡工程，年设计发电量 847亿千瓦时。

    水浮载力资源。“水可载舟”古今皆然。依靠一定深度的水体而形成水的浮载力，是水 上运输的根本所在，没有水，水上运输就无从谈起。依托水浮载力所架构的浮桥、形成的航道等无疑也属于水资源。据统计，一条长江黄金水道，每年承载的运输达20亿吨，位居全球内河第一，其运价约是公路的1/8、铁路的1/2，经济效益和社会效益巨大。

    水温度资源。地表水水温变化有常，地下水有地热水，也有地冷水，温差不同，提供的能量不同。对其开发利用，可节省大量的能源，并减少排放。如夏天使用地下水冷却、冬天使用地热水取暖或洗浴等，就是水温度能量利用的具体体现。因此，地下水、地表水的相对水温度也是水的资源。

    水自净能力资源。水具备自净能力，可以不花成本，自我消化人类社会产生的部分污染。水的自净能力伴随水和水域条件，可以消除与减少人类造成的水污染，成为水资源。很多地区进行的生物治污工程，就是采用自然环保手段，恢复水的自净能力。

    水融质资源。海水中的盐，地下水中所含的包括锂、锶、锌、硒、溴化物、碘化物、偏硅酸、游离二氧化碳和溶解性总固体等微量元素……，水的这种可溶解化学元素和矿物质的强大功能，都应视为水融质资源，归类于水资源。因此人类对含有水溶解物的提取或对含水溶解物自然水的取用，势必会造成自然水中这类物质的减少或转移。

    水环境资源。水是“文明之源”，水具有精神性质方面的功能，主要表现在水环境资源上。水环境资源包括水面环境（指在岸上看水体）和滨水环境（指在水中看陆地）两种。水环境能使人的视觉产生美感、嗅觉产生快感、听觉产生或宁静或喧闹的好感。任何影响、干扰、占用水环境资源的行为，都是对水环境资源的破坏和掠夺，都应予以制约。

    水生态条件资源。水生态条件是一个复杂的综合的资源，既有水文特征条件，包括水体、水位、水深、水质、水流、大气湿度等条件，又有水域土壤条件，包括泥沙、底质、河道蜿蜒曲折、浅滩深潭、岸坡含水量、岸坡水通透性等条件。水生态条件中，所孕育的水中、陆上和两栖的动物、植物、微生物等，从属于水资源的水生态条件资源。

    以上10种水的资源，大致分为三类：一是水本体内涵资源，包括：水体资源、水能资源、水浮载力资源、水温资源、水自净能力资源、水融质资源；二是水本体外延资源，包括水岸线资源、水面资源（水域资源）、水环境资源；三是既属内涵又系外延的水生态条件资源。如果将这10类水资源从形态属性上来分类，水环境资源属水精神资源，其他9种资源系水物质资源。不管对这些概念主观上是否已经认识，它的资源属性客观上已存在于自然水中。对其不断加深认识，就可以很好地加以利用，对其视而不见，或则坐失其利，或则反受其害，有时还可能干出一些不可理喻的事情来。

3 落实最严格水资源管理制度应不断深化对水资源理论研究和认识

    认识滞后是造成我国水资源管理薄弱的重要原因。

    对水本体内涵资源认识的缺失造成管理形严实宽。目前，我国占用水本体内涵资源的现象比比皆是。

    “多龙管水”造成水本体外延资源中的水岸线资源、水域资源、水环境资源成为人人想吃的“唐僧肉”。水利、规划、国土、发展改革、航道、港口等多部门和条线管理水域、水岸线及滨水环境，权责划分不明晰，管理保护不够协调，甚至缺位；国家尚无最严格的水域保护制度，水域面积成为一些单位和业主低成本扩张无偿占有的“免费蛋糕”；水岸线及滨水环境缺少统一规划；水岸线及滨水环境缺少管理规章制度。

    水生态条件资源的理论创新不足造成“最严格的管理制度”盛名难副。水生态文明建设是生态文明建设的重要组成部分，也是人类经济社会发展的重要支撑。但人们对既属内涵又系外延的水生态条件是一种从属于水资源的资源研究还很不充分，因而其有偿使用和补偿制度的广度和深度自然就很难到位。

    我国水资源和水生态的严峻形势，不仅仅是淡水使用量无节制、效率低以及水污染的问题，还包括对水资源内涵及外延资源研究的不深不广。只有对水资源内涵及外延的认识进一步深化，才能使最严格的水资源管理更言之有据、严之有理，更为全面，才能保证其真正落到实处。

    加强对水资源内涵外延的研究。

    目前淡水水量可用资源的最严格管理的理念已普遍为人们理解和接受，这应该说是经历一个“十年磨一剑”的深化研究、转变认识、制定制度、强力推进的过程。而要对深化的水资源内涵及外延资源实行最严格管理，也同样需要有一个过程。

    为加速推进这一过程，首要的就是加强研究，尤其是加大对水资源内涵及外延理论的研究力度，水资源理论的深化是具体制度制定和实践的奠基之作。水资源内涵及外延10项资源中，有的虽已有专家在研究时偶有涉及，如水能资源、水岸线资源、水面资源（水域资源）、水温度资源等，但大多未能作为水资源内涵及外延来深入研究，有的资源至今尚未有人提及，如水体资源、水浮载力资源、水自净能力资源、水融质资源、水环境资源、水生态条件资源等。因此，水资源的研究仍需由表及里、逐步深化。当务之急是要进一步做好10种资源的深入研究和阐释。

    充分彰显水资源内涵外延的隐性价值。

    首先，水资源内涵及外延的资源，不仅具有自然属性，而且具有商品属性、资产属性和法律属性。其商品属性是指这些资源可以在流通、盘活过程中实现其价值，它们的资产属性是指这些资源作为资产或是财产，可以在占有和利用中获得效益和增值，并在经济上得以实现。

    其次，要将水资源内涵及外延资源的使用权物权化，以出让或者转让方式来实现这些资源价值化。水资源内涵及外延的资源使用权出让是指国家在一定年限内将这些资源使用权让与这些资源的使用者，并由使用者向国家支付出让金的行为。从本质上讲，这些资源使用权出让、转让都是物权的买卖关系。

    再次，水资源内涵外延的资源具有排他性，使用人有直接支配水资源内涵及外延资源而排除他人对这些资源的占有和使用的权利，具有优先于债权的效力。如其遭到妨害，权利人可以行使物的请求权。而对于租赁使用权，承租人仅可限于一定条件行使请求权。  

    最后，可将水资源内涵外延的资源作价出资或者入股。政府可以通过对这些资源价值化，在这些资源利用的企业中占有一定的股份，实际上是政府将水资源内涵及外延资源物权化的使用权作价出资或者入股。  

    综上所述，根据使用权所取得方式和所包含的权利义务内容的不同，水资源内涵及外延资源使用权可以分为出让资源使用权、租赁资源使用权两种不同形式的使用权，两种使用权可以通过资源租赁和资源作价出资或者资源作价入股三种具体方式实现资源价值化，既允许私营部门投资取得这些资源的经营权和使用权，国家又掌握主动权和控制权，有利于这些资源投资建设的统一性、协调性和资源开发、利用规划的顺利实施。

    实行对水资源内涵外延资源的使用效率（或效益）的管理。

    对各种水资源内涵及外延资源的使（占）用，各地要视具体情况制定出使（占）用的效益（或占有率）定额，制定出对低于定额的加价或向市场购买限额、抑或强制退出资源的使（占）用的制度，使水资源管理覆盖其全部内涵。例如，20世纪60年代粮食单产不高的填水造地，在现在粮食单产已翻数番，水资源紧缺、水资源恶化的地方，是否要对退田还水、退渔还湖作出科学的规划和合理调整。

    水资源内涵外延资源权利与义务的对称。

    权利和义务是对称的，水资源内涵及外延的各种资源权利是自然水派生出来的资源，都是国家资源，一切权利应隶属于国家。国家既然对水资源及由水派生出来的丰富内涵及外延实行最严格的管理，建立了相关资源费的收费制度，国家也同样应该建立相应的水生态补偿制度，各级地方政府也就要认真研究和确保该所辖地域人的宜居和自然生物宜生的水和水域（含湿地）面积率，确保该所辖地域能有最理想的水体库容、最佳的水位、最美的水环境和最良性的水生态条件。

    尊重水的自然规律，让水成为未来城镇文化之源。

    一是要尊重水的自然规律，要给城镇留有和恢复一定比例的、自然的地表水面积和水库容，不要再做填湖灭河的蠢事，不要让城镇变成“遇雨即淹”的不宜居城镇；二是要让城镇留住自然的风光，成为个性化的有山有水有自然景观的城镇，给市民、给游客以历史的、生态的、美好的乡村记忆，要力避让城镇变成“千城一面”、“ 千镇一面”没有特色的城镇；三是要重视弘扬各地特色的水文化，延续每条河、每个湖各自的水脉和文脉，要谨防出现城镇的自然之河水干涸，城镇的文化之河流枯竭。

    泰州可率先试行建立水资源内涵外延的各种资源有偿使用和水生态补偿制度。

    “和谐共生的生态名城 ”是泰州的重要建设目标，打造生态水城是其中的重要内容。因此，泰州要抓住2012年省委21号文件赋予的“转型升级综合改革”试点城市重大机遇，放大政策红利，发挥水文化、水资源理论研究的优势，组织专门人员，深化对自然水派生出来的内涵外延水资源进行研究，实现水资源理论的重大突破，探索建立相关制度，争取在全省乃至全国，率先出台包含水资源内涵及外延资源在内的水资源有偿使用和全面的水生态补偿制度，实行最严格水资源管理制度，加快全国水生态文明试点城市各项目标的实现，彰显“灵秀水城、吉祥泰州”优美形象。