推进我国林业又好又快发展保障国家生态文明建设的几点思考我国是一个幅员辽阔、林地有限、森林资源总量不足的少林国家。据调查统计，全国林业用地面积为31046万公顷，仅占国土面积的27%。新中国成立以来，植树造林、保护培育森林取得了重大成就，森林面积达到2.08亿公顷，森林蓄积量增至153.37亿立方米。但是，森林覆盖率仅为国土面积的21.63%，低于全球31%的平均水平；人均森林面积和森林蓄积量分别只有世界人均的1/4和1/7，同时，森林质量不高、功能效益低下的问题较为突出。从总体上看，我国仍然是一个缺林少绿、生态脆弱、生态产品短缺、风沙水旱等自然灾害频发的国家。林业生态建设的现状，难以满足经济社会发展需要，更难为建设生态文明提供良好的自然生态基础。当务之急，就是要坚持以生态建设为主的林业发展战略，采取切实有效的办法措施，推进林业又好又快发展，努力适应国家生态文明建设的要求。

一、要高度重视林业在国家生态文明建设中的地位和作用，着力夯实建设生态文明的自然生态基础

根据有关专家的研究论述，生态系统是包括动物、植物和微生物在内的生物群落与其生存的自然环境之间相互依存的自然系统。地球生态系统主要是由海洋、森林、湿地三大生态系统所构成，起着维护全球生物多样性、遗传多样性，并提供大量生物资源，为人类的生存发展营造良好条件的重要作用。

森林是陆地生态系统的主体，决定着湿地、草原生态系统和生物多样性的优劣，担负着保障整个陆地生态系统的正常运行、保护生物多样性、构造和维护适宜包括人类在内的一切生物生存繁衍的自然环境的重任。

第一，森林具有调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙等改善自然生态环境的功能，是防御和减免自然灾害的重要生态屏障。据调查测算，我国现有森林年涵养水源量达5807亿多立方米，固定土壤量近82亿立方米，保肥量4.3亿吨，防风固沙面积扩及“三北”广大地域，有效地减免了许多地区的水土流失、风沙水旱等自然灾害。

第二，森林具有固碳、放氧、吸附尘霾、净化空气和水质、降低噪音等环境保护功能。我国现有森林植被总生物量为170多亿吨，总碳储量为84.27亿吨，森林年吸收二氧化碳4.5亿吨，吸收污染物量0.38亿吨，吸附尘霾量58.45亿吨，有效地减少了大气污染造成的危害。

第三，森林具有绿化美化自然环境、打造绿色秀丽自然景观的功能。我国森林不仅绿化了广大丘陵山区、荒漠地带和众多的乡村城镇，而且还造就了大量形态各异、风景秀丽的森林景观。迄今为止，全国林区已建各类森林公园1771处，自然风景资源面积达2亿多亩。同时，还有不少著名的国家风景名胜区和世界自然历史遗产，如黄山、泰山、峨眉山、庐山、武夷山、张家界、九寨沟、长白山、秦岭、天山等，都坐落在国有林区。森林是建设生态良好、环境优美的美丽中国的自然资源，也是发展生态文化的绿色宝库。

第四，森林具有维护保持生物多样性的特有功能。我国森林分布区域横跨从热带至寒温多个气候带，自然地理环境类型繁多，适宜众多物种生存繁衍，生物多样性十分丰富。据调查统计，分布在全国广大林区的哺乳类、鸟类、两栖类、爬虫类野生动物有2565多种，高等植物约有3万多种，分别占全国的90%和60%以上，在世界所占比也分别达10%和12%。同时珍稀濒危野生动植物种类也不少，国家明令重点保护的珍稀濒危动物有300余种、珍贵树种132种，以及多种其他珍稀濒危植物。森林植被、土壤环境还孕育着多种多样的昆虫和微生物。森林地带的生物多样性是陆地生物多样性最富集的区域，培育和保护好森林，对维护和保持陆地生物多样性有着至关重要的作用。

森林所具有的上述四大功能表明，森林是构建生态文明的重要自然生态基础，如果没有良好的自然生态，生态文明也将黯然失色。全面推进林业又好又快发展，建设良好的自然生态，是保障国家生态文明建设的一件大事。因而，应当予以高度重视，并列为国家生态文明建设的一项根本任务，切实抓紧抓好。

二、进一步强化重点区域林业生态工程建设和保护管理，提高森林植被防护功能，拓展良好生态空间

新中国成立以来，国家为了改善重点区域生态环境，保护修复自然生态系统，维护生物多样性，先后组织实施了“三北”防护林建设工程、长江流域等大江大河防护林体系建设工程、沿海防护林建设工程、天然林保护工程、退耕还林工程、石漠化综合治理工程、三江源生态保护和建设工程、京津风沙源治理工程、野生动植物保护及自然保护区建设工程、湿地保护恢复工程、平原绿化工程等10多项林业生态工程建设，总投入1万多亿元。多年的实践证明，上述林业生态工程，无论在保持水土、涵养水源、调节气候、防控风沙水旱等自然灾害方面，还是在保护修复自然生态系统、丰富生物多样性方面，都发挥了重要作用。这种“人工重建生态环境、人工促进自然修复生态系统”的模式和办法，不失为一项有效的构造自然生态系统，维护国家生态安全的重大战略举措。

目前，我国林业生态建设和修复任务仍很艰巨。全国还有水土流失面积2.95亿公顷，土地沙化和潜在沙化面积2.04亿公顷，石漠化和潜在石漠化土地面积2500万公顷，全国中度以上生态脆弱区域占国土陆地空间的55%，需要继续组织实施林业生态工程，构建新的优质生态屏障。此外，在全国现有林业用地中，尚有宜林荒山荒地等3956万公顷、林业生产力低的疏林和灌木林5991万公顷，两项合计占林地总面积的47.5%。这些林地需要进行造林和改造更新，培育发展优质森林。

上述需要治理的土地，大都分布在“三北”荒漠地带和各地边远丘陵山区，一般都是过去造林绿化和林木改造更新剩下来的难啃的“硬骨头”，而且这些林地大都缺乏自然修复生态的环境和条件。因此，森林植被的营造、生态环境的重建和生态系统的修复，只有继续采取建设林业生态工程的模式和办法，投入人力、物力和财力，攻坚克难，并坚持长期经营管理，才能奏效。

目前正在建设和已建成的林业生态工程中，尚有不少生态功能效益低的残次林、过熟老林，需要改造更新；大面积不符合生态建设要求的林种、树种结构需要调整优化；林中、林沿地带的许多宜林空地也需要补植补种，恢复森林植被。在建生态工程的续建及已建成工程的修复完善，也需要继续投入必要的人力、物力和财力。只有这样，才能增强工程的功能效益，拓展良好生态空间，全面持久地发挥生态工程的作用。

重点区域林业生态工程建设面积，覆盖一半以上的国土，不仅担负改善重点区域生态环境的重任，更重要的是对保护恢复物种，维护生物多样性起着特有的作用。

因此，今后仍要继续采用“人工重建生态环境、人工促进自然修复生态系统”的模式和办法，进行林业生态建设和生态修复。同时，要进一步加强林业生态工程建设的规划管理，完善管理机构和加强技术管理队伍建设，建立健全保护管理法规制度，力求打造优质、高效和持续发展、循环利用的林业生态工程，使其在保护修复自然生态系统、维护国家生态安全中发挥更大作用。

三、全面实施森林科学经营，培育发展优质、高效、多功能和可持续经营的森林资源，打造良好和永续利用的自然生态系统

长期以来，无论是国有森工企业、国有林场，还是集体林区，由于国民经济建设的需要和林业生产经营单位经济利益的驱动，以及受传统林业经营思想的影响等，形成了“以木材生产为中心、粗放经营的林业发展方式”，普遍忽视或无力顾及森林集约经营，更谈不上生态保护。因此，全国森林质量不高、结构失衡、生长量低、功能不强等4大问题相当突出。具体表现在5个方面：一是优质森林过少。我国森林质量好的只占森林总量的19%，乔木林生态功能等级高的只占乔木林面积的13%。二是森林蓄积量和生长量过低。我国森林每公顷平均蓄积量为89.79立方米，只有世界平均水平的69%，不及林业发达国家的一半。每公顷森林年均生长量为4.23立方米，只有世界森林年均生长量7.5立方米的56.4%。三是森林结构失调过度。在现有森林面积中，幼林面积所占比重高达65%，纯林面积也占61%。四是疏密度失当的低效林过多。过密的中幼林面积多达5.3亿亩，占中幼林总面积的33%。在乔木林面积中，过疏的中龄林和近成过熟林面积多达3.6亿亩，占乔木林总面积的14%，过密的乔木林面积更多，占乔木林总面积的22%。五是森林过熟衰败枯死等损耗资源量过大。全国森林年均自然枯损量为1.18亿立方米，中幼林蓄积量占森林总蓄积量不足40%，而年均枯损量却占枯损总量的46%，超过成林和近熟林。更为突出的是，人工林枯损量比前5年增加了135%。此外，目前我国年消耗木材4亿多立方米，一半要靠进口，几乎占世界可能提供商品材的总量。

以上可以看出，在我们这样一个生态脆弱、森林总量不足、林业发展空间有限的国家，如此状况的林地生产力和森林质量，不仅难以适应经济社会发展的需要，更不可能为建设生态文明提供良好的自然生态基础。根据国内外林业建设的实践，要有效地提高森林质量，全面增强森林功能效益，实现可持续经营，最根本的办法就是实行科学经营森林，这也是林业现代化的重要标志。从目前我国森林经营情况看，实施科学经营森林需要解决好以下几个方面的问题：

首先，要明确森林经营的指导思想和目标任务。森林是可再生的自然资源，功能效益多样，是林业生态建设的物质基础。森林经营的根本任务就是优化森林结构，提高森林数量和质量，全面提升森林的生态、经济和社会功能效益，保障林地生产力稳定增长，实现林业可持续发展。全面实施森林科学经营是推进林业生态建设事业又好又快发展，保障生态文明建设和经济社会发展需求的一项重大战略措施。森林经营必须坚持生态优先，生态效益、经济效益和社会效益相统一的原则，从提高林地利用率和林业生产力出发，实行集约经营，培育发展优质、高效、多功能和可持续经营、循环利用的森林资源，建设良好的森林生态系统，维护修复生物多样性。从而，使我国有限的林地，生产出更多更好的生态产品、林产品和森林文化产品等，为保障国家生态文明建设，满足国计民生需求，作出更大贡献。

其次，要将国有林区和重点集体林区科学经营森林列入国家林业建设工程项目，搞好规划设计。实施森林科学经营的科学性强、工程量大、涉及面广，并具有长周期和连续性特点，是林业重要的长远发展战略，也是林业生态建设的核心任务和主攻目标。应作为一项国家林业建设工程，列入国家计划项目，安排投资进行建设。同时，从我国森林资源现状出发，按照培育发展优质、高效、多功能和可持续经营的森林资源的要求，研究制定森林经营长远规划，搞好工程设计，明确加强森林经营的目标任务、实施步骤、办法和措施，以指导推进工程建设的顺利实施。

第三，要组织编制和严格实施森林经营方案，建立健全相关法规制度。森林经营方案是为了科学、合理、有序经营森林，全面发挥森林功能效益而编制的森林培育、保护和合理利用方案。国家《森林法》明确规定：“国有林业企业单位和自然保护区，应当根据林业长远规划编制森林经营方案，报上级主管部门批准实行。”国内外林业建设的实践证明，实行以森林经营方案为主体的森林经营制度，是科学经营森林，提高林地生产力，保障林业又好又快发展行之有效的根本制度，也是实行森林科学经营的第一要务。林业行政主管部门要本着生态优先的原则，从优化森林结构、提高林地生产力，改善修复自然生态系统，维护生物多样性出发，组织国有林业生产经营单位和自然保护区，根据林业生态建设长远规划和科学经营森林的要求，因地制宜地编制所辖林区的《森林经营方案》，确定科学经营的目标任务，制定森林经营技术规程、标准和指标体系等，逐步使森林经营走上集约化、规范化、标准化轨道。同时，建立健全实施《森林经营方案》的法规制度及监督管理办法和责任制度等，强化《森林经营方案》的法律地位，确保《森林经营方案》长期稳定和全面贯彻执行，真正起到指导和推进科学经营森林的作用。

四、强化国有林业建设，充分发挥国有林业在国家林业生态建设中的主体、骨干和带动作用

国有林业经营管理的林地面积为1.24亿公顷，占全国的40%，其中森林面积9333万公顷，森林蓄积量近93亿立方米，分别占全国的39%和63%，国有天然林面积占全国的一半以上。集中连片的大面积国有森林，主要分布在东北、内蒙古及西南、西北重点国有林区，设有157个国有林业局，职工48万多人，森林经营面积达5.1亿多亩，覆盖了长白山、大小兴安岭和西南、西北高山峡谷、江河源头，构成了我国东北地区和西部高原的生态屏障及国家重要的木材生产储备基地，担负着维护东北和西部广大地区及长江、黄河、松花江、珠江、澜沧江等重要水系的生态安全和国家木材安全的重任。其余8.7亿亩国有森林，广布于全国31个省（直辖市、自治区）的1600多个边远县（市、区）丘陵山区、荒漠滩地、江河两岸及特大型水库周围等，设有4855个国有林场，职工40多万人。进行森林培育和保护管理，是“三北”地区、沿海地区、南方和中部丘陵山区生态屏障的骨干。南方地区的不少国有林场还是国家木材等林产品生产的重要基地。

此外，在国有林区内还建有1000多个森林生态系统和野生动物类型的自然保护区，并兴办了1800多个森林公园，从事生态保护和修复、组织开展生态旅游、宣传生态文化等。

以上可以看出，发展国有林业，搞好国有林区的林业生态建设，对建设良好自然生态，保护生物多样性，维护国家生态安全、木材安全，以及改善优化自然环境、丰富自然景观等具有十分重要的意义。

目前，我国国有林业改革刚刚启动，林区建设发展还存在不少重大困难和问题尚未解决，许多国有林业局、林场仍然处于“资源危机、经济危困”状态，生产建设举步维艰，难以在国家林业生态建设中发挥更大作用。推进国有林业改革、强化国有林业建设势在必行。在国有林业改革和建设中，要主要解决好以下几个问题：

第一，进一步明确国有林业建设的指导思想和目标任务。国有林业必须遵循党的十八大精神，从保障国家生态文明建设出发，按照又好又快发展林业生态建设事业的要求，建设社会主义现代化国有林业。国有林业局和国有林场的主要任务就是培育发展以生态功能为主的优质高效多功能森林，建设良好的自然生态系统，建立国家珍贵优质木材生产储备基地。同时，协同地方推进重点区域林业生态工程建设，更好地为国家生态文明建设、经济社会发展和民生需求服务。

第二，调整国有林业局和国有林场的性质定位。为了适应中央提出的以生态建设为主的林业发展战略及建设生态文明的要求，要在国有林业改革中将国有林业局现行的企业性质及国有林场的“企业化管理的自收自支事业单位”的性质，统一改定为国家生态公益型事业单位，并按照国家事业单位进行管理，享受事业单位的各项政策待遇。

第三，建立产权明晰的国有森林资源资产管理体制。根据国有森林资源的分布情况以及在国家林业生态建设和经济社会发展中的地位和作用，结合国有林业自身的特性和国外的实践经验，我国国有森林资源资产宜实行“国家所有，中央和省两级分管的体制”。即：生态区位十分重要以及国家最重要的木材培育储备基地的大型、特大型国有林区的国有森林资源资产，由国务院依法代表国家直接管理（过去曾实行过多年）；各省（市、区）国有林场（采育场）经营管理的国有森林资源资产，由国务院授权委托省级人民政府代表国家直接管理。同时，国务院和省级人民政府分别设立权责利相统一，管资产、管人、管事相结合的国有森林资源资产管理机构。鉴于森林资产管理工作的社会性、政策性和专业性很强，同林业行政管理、森林经营利用专业技术工作密不可分，国有森林资产管理机构应当设在国务院和省级林业行政主管部门，并授权代表国家行使出资人的职责，享有所有者的权益。实行这样的森林资源资产管理体制，便于资产管理与行政管理协调配合，有利于做好森林资产保护管理和资源经营利用工作，保障国有森林资源资产增长增值，永续利用。

第四，积极推进国有林业局和国有林场现代化建设，全面提升林业生态建设的科学水平和功能效益。要把建设社会主义现代化国有林业局和国有林场，列为国有林业局、林场的长远建设目标，确立林业现代化建设的思想观念，制定现代化建设的指导方针、规划，明确现代化建设的基本内容和要求，以及需要采取的保障政策、措施等。通过现代化建设，使国有林业局、林场发展林业思想理念先进，经营管理制度科学，机械技术装备精良，基础设施建设完善，并拥有一支适应林业现代化建设要求的技术管理人才队伍。只有这样，国有林业局、林场才能担起推进国有林业现代化建设和参与支持地方建设林业生态工程的重任，也才能够在国家林业生态建设中发挥主力军的作用。

五、强化完善林业行政管理机构，保障林业生态建设事业又好又快发展

林业生态建设是一项内在联系极为紧密的自然系统建设工程，森林、湿地、草原皆是集生态、经济和社会效益于一体的自然经济资源。陆地生态系统所具有的这些自然和经济属性，决定了林业生态建设由林业行政管理部门统一归口管理，最为符合自然经济发展规律。目前，我国林业行政管理部门现行的统一归口管理国家林业生态建设事业的管理体制，不仅符合林业生态的自然属性，也符合我国是林业发展中国家的实际，是科学合理的。当前面临的主要问题是，现行的国家林业行政管理机构规格低、力量弱，与其所担负的国家艰巨繁重的林业生态建设任务不相适应。主要反映在以下3个方面：

第一，我国是世界林业大国，林业生态建设和保护管理是一项长期而艰巨的任务。我国林地面积虽然占国土面积的比重较小，但森林资源总量却名列世界前茅。据联合国粮农组织的资料，我国森林面积居世界第五位，森林蓄积量居世界第六位，人工林面积居世界之首，商品木材年产量上亿立方米。这在世界各国中是不多见的。

第二，我国是一个林业生产力水平较低，林业生态建设任务繁重的林业发展中国家。我国森林经营落后，保护管理长期不到位。因而，森林质量普遍不高，林地利用率、林木生长率、森林蓄积量都低于世界平均水平，与林业发达国家的林业生产力水平相比，差距更为悬殊。同时，全国需要治理的水土流失面积、土地沙化面积仍分别占国土面积的近1/3和1/5。此外，还有占国土面积4%的湿地和种类数量位居世界第三的野生动植物资源，需要不断加强保护管理和种群恢复。近年来，林业行政管理部门根据国家的规划部署和要求，先后在全国组织实施了三北防护林建设工程等10多项覆盖全国一半以上国土面积的林业生态建设工程，需要组织续建和维护。如此大规模的林业生态建设任务也是世界少有。

第三，国家林业生态建设行政管理职能多、牵涉面广。一是担负全国森林、湿地资源和陆生野生动植物资源的保护管理，组织实施森林防火、扑火、森林病虫和鼠害防治，以及林政管理。二是担负国家重点林区136个国有林业局，全国4855个国有林场，以及2189个森林生态系统和野生动植物、湿地、荒漠自然保护区，2796个森林和湿地公园等林业生产经营和生态保护管理单位的生产建设规划和行业指导管理。三是担负国家《森林法》《防沙治沙法》《森林防火条例》《陆生野生动物保护条例》《退耕还林条例》《森林病虫害防治条例》《森林采伐更新管理办法》等多部林业法律法规的贯彻施行。同时，国家林业行政管理部门还担负着《联合国防治荒漠化公约》《濒危野生动植物种国际贸易公约》《联合国森林文件》《联合国生物多样性保护公约》《国际植物新品种保护公约》及《联合国气候变化框架公约》的履约有关职能，并同世界近百个国家和国际组织建立了合作关系，担负大量组织开展国际林业合作交流职能。

鉴于我国是一个发展中的林业大国，又是一个生态建设修复任务艰巨繁重的国家，以及林业生态建设特有的自然系统性和整体性，需要设立一个适应国家生态文明建设要求的国家林业行政管理机构，统一归口管理全国林业生态建设事业。只有这样，才能为推进国家林业又好又快发展，建设长期稳定的良好自然生态提供坚强有力的组织保障。