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2019中国森林旅游节
 

建立国家公园体制目标分析

媒体:林业建设  作者:唐芳林 王梦君
专业号:保护区资讯 2017/8/2 9:36:24

2013年,我国提出建立国家公园体制。由于初期基础研究不够充分,顶层设计滞后,目前还处于以借鉴国外经验、由基层试点、“摸着石头过河”为特征的探索阶段。各方面对国家公园体制的认识不一,试点过程中的利益博弈再次显现了自然保护领域多头管理的弊端。这一方面证明了改革自然保护体制的必要性和迫切性,一方面也显示了明确国家公园体制建设目标的重要性。《林业建设》

1建立国家公园体制的目的在于改革自然保护地存在的弊端

我国自1956年开始60多年来的自然保护工作,成绩巨大,积累的矛盾和问题也不容忽视。国家公园体制试点的重要目标是使各类保护地交叉重叠、多头管理的破碎化问题得到基本解决,,牵出了一些深层次的问题,随着政府重视度和社会关注度的升高、环保督察能力的增强以及问责力度的加大,使各种问题集中暴露。主要表现在以下方面。

1.1自然保护地布局不合理,出现保护空缺

自然保护地缺乏系统规划和通盘考虑,由地方自下而上申报、各部门为主审批,容易受地方态度影响。一些地方积极性高一些,这个地方的保护区面积和数量就大一些;一些地方担心自然保护区限制经济发展,积极性不高,这些地区有的重要自然生态系统没有被纳入保 护,出现生态保护的空缺。经济欠发达的西部面积比例大,仅西藏就有1/3的国土面积被纳入自然保护区。经济发达的地方自然保护地数量和面积相对较少,一些生物多样性富集的区域未被纳入保护。

1.2自然保护地分散,完整性、联通性不足,破碎化、孤岛化现象显现

客观上,我国人口众多,许多山区都有人居住,特别是南方,很难找到完整的没有人居住的区域,划设自然保护区时,难以避开居民点和集体耕地、林地,而当时也没有能力进行移民搬迁,自然保护区被隔离成斑块状,联通性不够。为了行政审批和管理上的方便,自然保护地范围一般并未完全按照山系、水系等自然生态系统来区划,而主要限制在县、市级行政范围内,很少有跨地、跨省的。目前,仅仅以大熊猫为主要保护对象的国家级自然保护区就达67个,一些本来相邻的栖息地被人为分割,完整性和联通性受到影响,种群之间基因交流不畅,孤岛化现象显现。

1.3多头管理,交叉重叠,影响生态服务功能整体发挥

现有的自然保护地由国家林业局、住房和城乡建设部、环境保护部、国土资源部等多个部门交叉管理,存在不同部门职能交叉和法规冲突,影响了管理效率。自然保护区、风景名胜区、自然文化遗产、森林公园、地质公园等各类保护地在国土空间上的范围重叠,使得交叉重叠区域管理目标不明确,形成了完整生态系统的管理破碎化,影响生态服务功能的整体发挥。

1.4自然资源产权不够清晰,非国有土地进入自然保护区,管理难度大

抢救性保护的一个特征是现场工作不细致,行政性命令多于群众性协商,结果把一些低保护价值的非国有土地都划入了自然保护区,集体土地即使有协议,也因为补偿不够或者比较效益失衡、契约意识缺乏而产生矛盾,给依法管理带来困扰。一些南方林区把农民有承包证的耕地和有林权证的林地都划进来了,甚至有一些建制的乡镇、县城都划进了自然保护区,给后来的管理留下了许多不便。如西藏珠峰保护区把定日等四个县全部划入了自然保护区,建设活动受到限制。自然保护区和林区、农区、牧区犬牙交错,随着监控手段的提高和监督问责力度的加大,一些在自然保护区开展生产生活活动和建设的现象不断被曝光,将这些矛盾冲突暴露无遗。

1.5经济发展和自然保护矛盾尖锐,地方积极性下降

自然保护区内居民按照物权法和土地承包办法、林权证等主张权益,和自然保护区条例相冲突,导致基层保护区管理人员和居民矛盾加剧,陷入执法困境。在牧区,牧民责怪野生动物吃了家畜的草,巡护员则说那里本来就是野生动物的领地;在南方一些地区,有农民抱怨,按“谁种谁有”的号召而种下的人工林,由于自然保护区条例的限制成材了却不能砍伐利用,与保护区管理人员发生冲突,甚至引起群体性事件,社区矛盾爆发。一些地方干部说:用本地的资源、编制、人员和经费来建立和运转自然自然保护区,反过来对本地发展造成了限制,增加自身被检查、处罚和问责的风险,趋利避害的本能导致建立自然保护区的积极性明显下降。

1.6居民贫困,社区关系不够协调

自然保护地大多数都地处偏远,周边居民发展条件差,靠山吃山的传统对自然资源的依赖较重。维稳、扶贫攻坚的刚性需求和生态保护的红线产生碰撞,基层自然保护区管理人员工作处境艰难,和社区关系不够和谐。那种和村民、集体签订保护协议把集体土地纳入自然保 护区的做法只是权宜之计,其关系也是脆弱的,随着比较效益发生变化,矛盾随时可能爆发。

1.7人才缺乏,经费投入不足

由于工作条件艰苦和待遇较低,自然保护地基层留不住专业人才,大部分自然保护区目前只能达到“看管”的护林员水平,科普监测等活动难以开展。保护区的投入和补偿标准都太低,全国446处国家级自然保护区,每年只有10亿元左右的基本建设投入,运行费由地方负责。加大自然保护地投入既是自然保护的需求,也是改善社区生产生活条件,增强可持续发展能力,增加居民收入,促进社区群众脱贫致富的需要。

尽管我国已经建立了上万个自然保护地,面积占国土面积的18%左右,因为以上种种问题的存在,影响了生态服务功能发挥,难以提供生态安全保障。亟待用改革的思路解决这些问题,通过制度创新,完善自然保护体系,而建立国家公园体制是一个重要改革举措。

2建立国家公园体制,完善自然保护体系

国家公园、国家公园体系和国家公园体制是不同的概念和不同层次的目标。国家公园是纳入重点保护的高价值生态空间,是重要自然保护地的实体单元。国家公园体系是经过系统规划后设立的若干国家公园实体单元组成并产生有机联系的集合。国家公园体制则是关于包括国家公园体系在内的自然保护地体系的管理体制和运行机制,属于生产关系和上层建筑。

2.1把国家公园等自然保护地当作基础设施来建设

自然保护是在原本自然和近自然的生态系统基础上,通过主动保护,维持其原生状态,恢复退化了的自然生态系统。投入和产出的效费比非常高,比起破坏了再来恢复(有一些地方一旦被破坏了甚至永远不可能恢复),成本要小得多。设立自然保护地是迄今为止最为有效的保护生物多样性的方式,在生态保护及生物多样性维持方面,自然保护地起到了不可替代的历史性作用。因此,自然保护地是公共利益的体现方式,如同公路、铁路和博物馆、广场一样,自然保护地也是绿色基础设施,是公共利益的体现,是国民经济和社会建设必不可少的生态空间和绿色屏障,在国家安全方面有基础性作用。

2.2建立国家公园体制是一项改革任务

建立国家公园体制不是只建立若干建设国家公园实体单元。建立国家公园体制是一项改革任务,具有宏观性和系统性,是跨部门和跨行政区域的全局性任务,不是层层分解到基层和部门的微观改革任务,需要做好顶层设计。改革就会有局部利益关系的调整,目的是要理顺管理体制和运行机制,要实现整体最优。体制的关键在于合理划分事权,明确重要自然生态空间的产权、管理权、使用权和监督权,在人、财、物方面做出合理安排,从整体上入手,全面系统地保护生物多样性,实现自然资源的有效保护和合理利用。

2.3建立国家公园体制在现有基础上继承创新

新的体制必须体现“保护最有效、成效最好、成本最小”,这就意味着自然保护体制不是推倒重来,而是继承和创新,继承自然保护区60多年来的经验,改革不合时宜的弊端,完善机制体制。

3建立国家公园及国家公园体系的目标

3.1建立国家公园以保护为最主要的目的,实现多目标

国家公园的目的是保护重要的自然生态系统的原真性和完整性,必须实现整体保护、严格保护。《生态文明体制改革总体方案》中提出:“国家公园实行更严格保护,除不损害生态系统的原住民生活生产设施改造和自然观光科研教育旅游外,禁止其他开发建设,保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性。”作为生态空间保护体系的重要实体单元类型,国家公园要围绕“保护”这一核心目的,实现以下多目标:

(1)保护重要的景观特征、地质和地貌,为子孙后代留下自然遗产;

(2)提供具有调节性的生态系统服务,例如减缓气候变化的影响;

(3)保护具有国家重要文化、精神和科研价值的自然生态和自然美景;

(4)根据其他的管理目标,为居民和当地社区带来利益,实现国家公园社区发展功能;

(5)根据其他的管理目标,提供休闲娱乐的机会,实现国家公园游憩功能;

(6)协助开展具有较低生态影响程度的科研活动,进行与自然保护地价值相关和一致的生态监测工作,实现国家公园科研功能;

(7)采用具有可调整性的管理策略,从长远来改善管理有效性和质量;

(8)帮助提供教育机会(包括管理办法);

(9)帮助获得公众对保护工作的支持。

为实现上述目标,建立国家公园的具体指标为:

(1)自然景观和生物多样性得到有效的保护;

(2)物种数量保持稳定,重要物种种群数量增加;

(3)生态系统的生产和服务功能不断完善,关键生态系统、传统历史文化得到有效保护;

(4)核心区保持原真性,提供自然基线,保育区生态修复,游憩区科普展示;

(5)社区人民生活达到全国中等水平。

3.2明确国家公园体系建设目标与指标

建设国家公园体系的目的在于从个别的、分散的、分割的生态系统保护到集合的、集中的、有机联系的生态系统群的保护,以促进构建合理布局、系统联系、可持续发展的、具有中国特色的自然保护地体系为总体目的,实现以下目标:

(1)以国家公园体系建设为契机梳理我国现有的自然保护地体系;

(2)自然保护地布局合理,最大限度减少生态空缺;

(3)自然保护地连通性增强,最大限度缓解自然保护地孤岛化;

(4)国家公园、自然保护区等自然保护地在体系中定位明确,功能上有侧重分工又相互关联;

(5)实现游憩与社区发展的国家公园功能分区构建形成可持续发展网络体系,与生态文明建设、经济建设、政治建设、文化建设和社会建设合理对接。

3.3中国国家公园体系的特色

中国具有行政调控能力强、统一行使集体意志、土地国有、资源监管能力强等突出优势,也具有人口密度大、发展不均衡、资源消耗量大、生态环境压力巨大、发展和保护的矛盾集中体现等不利条件。除了具备国际上国家公园的普遍特征,中国特色国家公园体制还具有特有的突出特征:

(1)更加注重自然生态系统保护。生态环境退化的现实决定了中国国家公园必须肩负起国家生态安全屏障的使命,而不是像美国一样强调文化和娱乐;

(2)更加强调整体保护、严格保护,以最大限度保护生物多样性和濒危动植物;

(3)更加强调体系建设,实现重要生态系统保护的有效与长效机制;

(4)更加强调生态保护和消除社区贫困,通过生态补偿和发展生态友好型项目,降低对自然资源的依赖程度,使自然保护地周边社区居民关系和谐,生活协调。

4建立国家公园体制的目标

国家公园体制建设需要实现以下改革目的:边界清晰,产权明晰;管理顺畅,运行高效;系统完整,体系健全;保护最好,成效最好;成本最低,代价最小;利益兼顾,积极性高;事权划分合理清晰;法律体系健全,政策保障有力。

4.1搭建我国自然生态空间保护的“四梁八柱”的稳固体系

通过国家公园体制建设促进我国建立层次分明、结构合理与功能完善的自然保护体制,构建完整的体系:

(1)完整的自然保护地体系,永久性保护重要自然生态系统的完整性和原真性,所有的野生动植物得到保护、生物多样性保持,文化得到保护和传承。

(2)稳定的资金投入体系:解决持续稳定投入的问题,确保财政为主的投入机制;解决国家级自然保护区由地方为主的问题,形成以国家投入为主、地方投入为补充的投入机制。

(3)统一高效的管理体系:解决跨部门管理的问题,形成高效统一的管理体系。

(4)完善的科研监测体系:瞄准国家公园自身资源与管理发展的科研项目设置,服务于国家公园保护管理与搭建国际科研平台。

(5)配套的法律体系:制定与修订相关顶层自然资源保护法,制定符合地方实际的、完善的国家公园法律法规,制定与国家公园自身保护对象相适应相匹配的国家公园管理办法,实现“一园一法”。

(6)人才保障体系:以中央编制为主,配备负责国家公园的建设和管理的人员,以确保国家公园公益性的实现。

(7)科技服务体系:整合现有国家公园优秀的研究团队和建设团队,建立国家公园研究服务机构,加快国家公园体制研究步伐。

(8)有效的监督体系:构建以职能部门相互协作,以及社区居民与公众积极参与的监督体系。

(9)公众参与体系:横向协作,多方参与,志愿者服务完善。在体验国家公园自然之美的同时,培养爱国情怀,增强环境意识。

(10)特许经营制度:通过特许经营方式,在游憩展示区适当建立游憩设施,使公众充分享受自然保护的成果。

4.2实现国家公园体制建设目标的举措建议

(1)满足生态系统完整性的管理需求,建立职能集中的国家生态管理部门

根据“一件事情由一个部门管理”的原则,可以考虑将分散在林业、农业、水利、国土、海洋、住建等部门的生态保护职能集中,在国家林业局基础上组建生态保护部,全面负责国家公园的建设与管理,解决因部门职能分散而导致的生态系统不完整与破碎化。环境保护部则实施综合监督职能。

(2)在现有自然保护地基础上进行空间与功能整合,构建事权分配合理的国土生态安全体系

形成占国土面积1/5左右的自然生态空间,初步构成国土生态安全体系。梳理全国所有的自然保护地,按照自然生态系统完整性、原真性的要求,科学规划,整合建立100个左右的国家公园实体,面积约占国土面积的5-8%;符合条件的自然保护区、森林公园、湿地公园、沙漠公园、草原公园、海洋公园等自然保护地可以被整合进入国家公园,不再保留原来的牌子。没有进入国家公园的国家级自然保护区合理调整边界范围和功能区划,由目前的446个减少为200个左右,面积约占国土面积的5%左右。国家公园和国家级自然保护区要涵盖所有重要的有代表性的自然生态系统和关键物种,构成基本生态安全屏障的骨架,构建生态空间的“四梁八柱”,定位为中央事权,土地国有,人员和机构垂直管理,经费由国家财政支持,成为国土空间里的永久性绿色基础设施。其余的包括省市级自然保护区、森林公园、湿地公园、沙漠公园、自然保护小区等在内的次一级自然保护地,数量众多,可以达到10000个左右,分布广泛,面积约占国土面积的10%左右,作为自然保护地体系的补充,主要定位为地方事权,管理相对灵活,充分调动地方的保护积极性。

(3)科学化、规范化建设管理国家公园

确保国家公园建立方法技术的科学性。针对现有自然保护地存在的问题,形成绩效评估机制,确保国家公园相关设立、管理与评估标准在国家公园建设上的应用。如解决跨行政区域的问题,以山系、水系为依据,按照相对独立的地理单元来划分自然保护地,而不是按行政区划人为切割,以保持自然生态系统的完整性和连通性。当然,如果能结合地理单元和行政区划,也能增强管理的便捷性和有效性。

5建立国家公园体制的要点

5.1用生态系统方法梳理现有自然保护地

单个自然保护地应该在尽可能的情况下,为国家和区域自然保护地体系和更大范围的保护计划做出贡献。此外,每一个自然保护地都应整合在统一的自然保护地体系中,而这些体系也应该与更大范围的自然保护以及土地和水的利用方式相互整合,这包括土地、水的保护以及其他多种可持续经营管理方式。这些大尺度的保护和可持续利用战略被称为“生态系统方法”。这是一种更广泛的框架,通过一种综合的方式,制定和实施自然保护、以及土地和水的利用管理规划,这也包含了对自然保护地之间连接区域的保护,被称之为“连通性保护”。

5.2合理定位各级自然保护地

在系统梳理、科学评估现有各类自然保护区的基础上,合理定位各级自然保护区的特性及功能,从而构建我国更加完善的自然保护地体系。本文从资源特性、管理目标的角度提出了以下自然保护地的定位。

国家公园:具有全球意义的完整自然生态系统;

国家级自然保护区:具有国家意义的关键生态系统;

省、市级自然保护区:具有地区意义的重要自然资源;

自然保护小区:重要的物种栖息地;

森林公园:具有观赏和游憩功能的保护性森林和景观;

湿地公园:具有湿地保护、教育、研究、观光、游憩等多种功能的公益性湿地生态系统;

沙漠公园:具有游憩与观赏功能的保护性沙漠及其景观;

海洋公园:为保护海洋生态系统以及生物多样性,可提供科研、教育、游憩等功能的海洋区域;

地质公园:具有特殊地质科学意义,可提供科研、教育、游憩、观光功能的地质遗迹景观和生态自然区域;

依托以上自然保护地而被授予的“世界自然遗产”、“生物圈保护区”、“国际重要湿地”、“世界地质公园”等,为具有世界意义与影响力标签的自然保护地。

5.3建立国家公园资源产权制度

国家公园资源产权制度主要包括国家公园的自然资源所有权制度、自然资源的使用权制度、自然资源的经营权制度等。根据《自然资源统一确权登记办法(试行)》,国家公园作为独立自然资源单元进行登记,因此应对国家公园内的水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记,通过确权登记明确各类自然资源的种类、面积和所有权性质。在国家公园资源产权制度中,对国家公园内全民所有和集体所有的产权结构进行科学确定,合理分割并保护所有权、管理权、经营权等,不同权属的土地及自然资源边界清晰,权责明确。对于国家公园内全民所有自然资源资产所有权,由中央政府统一行使或由中央政府和省级政府分级行使;对于集体所有的自然资源产权,可通过征收、流转、出租、协议等方式进行管理,对土地权属进行合理调整,明晰资源权属。

5.4合理划分事权

(1)划分原则

国家公园体制下,自然保护地事权划分遵循“分级分类,划分事权,整合机构,明确职责”原则。

(2)具体举措

国家级自然保护区是最关键的自然生态系统,是野生动植物的重要栖息地,应确定为中央事权。目前存在的国家级自然保护区由地方出资源、出人、出钱来维持运行,反过来还可能会对地方经济发展造成限制,使得一些地方对自然保护区的工作积极性下降,这样的矛盾也应当通过建立国家公园体制来逐步解决。其他类型的自然保护地宜实行分级分类管理,主要界定为地方事权,充分调动地方积极性,使自然生态系统就能够得到完整、有效保护。

目前自然保护地数量和面积里面掺杂了一些“水分”,即一些低价值的区域和非必要的区域进入了自然保护地,需要采取措施使其名副其实。一方面国家出钱赎买一部分,根据财力情况一次性或者分年度逐步把一些符合自然保护区条件的集体土地流转进来。一方面把不符合自然保护条件的土地调整出自然保护区,当然,这种调整必须科学、严密,有利于保护,不能借此扩大开发保护区土地。

(3)自然保护地的事权匹配

自然保护地事权匹配合理是确保其有效和长效建设的前提,依据重要程度和保护严格程度而构建的自然保护地金字塔与匹配事权。

6结论与讨论

建立国家公园体制不单是建立若干个国家公园实体,需要从国家公园单元、国家公园体系、国家公园体制不同层次明确目标。

国家公园作为自然保护地的一个重要类型,建立的主要目标是保护自然生态系统的完整性、原真性,实现自然资源的世代传承、代际共享。国家公园的首要功能是重要自然生态系统的完整性、原真性保护,围绕“保护”这一核心功能,国家公园同时兼具科研、教育、游憩、带动社区发展等综合功能。国家公园的建设目标是一个以保护为主体的多目标体系,将国家公园等自然保护地其作为绿色基础设施加强建设,是国家生态安全的基础,也是公共利益的体现方式。

国家公园体系的建设是优化完善我国自然保护地体系的重要契机。利用生态系统方法,通过系统梳理、科学评估及目标定位,使国家公园等各类自然保护地布局合理,孤岛化的自然保护现象得到缓解,各类自然保护地功能定位明确。在构建国家公园体系的基础上,促进构建合理布局、系统联系、可持续发展的、具有中国特色的自然保护地体系。

国家公园体制是国家生态文明体制的重要组成部分,与自然资源资产产权制度、用途管制制度、生态补偿制度和生态损害责任追究制度等生态文明制度紧密相关。国家公园体制在广义上是对包括国家公园体系在内的自然保护体系进行组织化的制度安排,包括稳定的资金投入体系、统一高效的管理体系、完善的科研监测体系、配套的法律体系、人才保障体系、科技服务体系、有效的监督体系、公众参与体系等多个有机联系的管理体制和运行机制。

随着国家公园内涵的明确及我国建立国家公园体制的不断深入,以国家公园为主要类型的自然保护地体系及体制的指标特征也会不断增加,本文从定性的角度提出了一些观点,关于定性与定量结合的研究有待进一步研究和分析评价。

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