生态建设应列为国家重大议程

杨朝霞（北京林业大学副教授、生态法研究中心副主任）

    当前，最重要的是将国家林业局改组为生态建设部，由其一体化负责所有国土空间的生态用途管制和建设，从而形成由环境保护部、资源保障部和生态建设部等组成的生态文明建设机构体系。

生态兴则文明兴，生态衰则文明衰

    人与自然的关系是人类社会最基本的关系。“一部人类文明的发展史，就是一部人与自然的关系史。自然生态的变迁决定着人类文明的兴衰演替。”到了现代，“生态”一词已成为社会热词，越来越广为应用，人们常常用“生态”来定义或修饰符合生态规律的事物，如“生态经济”“生态旅游”“生态消费”，等等。

    如今，“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”已成为人类社会发展的广泛共识和普遍定律。

    良好的生态环境是人类文明发展的基础和条件。闻名遐迩的《人类环境宣言》郑重宣告：“人类既是他的环境的创造物，又是他的环境的塑造者，环境给予人以维持生存的东西，并给他提供了在智力、道德、社会和精神等方面获得发展的机会。”自然界是人类社会诞生、生存和发展的基础和前提，人类正是通过社会实践活动有目的地利用和改造自然，不断积累物质、精神和制度等方面的积极成果，从而不断推进人类文明的形成和发展。

    遥望从前，在人类文明的历史长河中，古中国、古巴比伦、古埃及、古印度等古文明无一不发源于水源丰沛、森林茂密、生态良好的地区。这四大古文明曾经都是世界文明的象征。

    在中国，陕西省吴起县曾是黄河中上游地区水土流失最为严重的县之一，也曾是延安市降雨量最少、生态环境最差的县。与恶劣的生态相伴的，是贫穷与落后，为此吴起一度被戏称为“延安的西伯利亚”。为摆脱这一困境，1998年，吴起县确立了“生态立县”的战略目标，启动了一场封山禁牧、退耕还林的“绿色革命”。自此，吴起人以客观规律为指引，以生态建设为先导，实行封山禁牧、舍饲养畜、退耕还林，一步一步地转变传统落后的农牧业生产方式，不断改善生态环境和推进资源节约。经过近十年的努力，最终把一个生态环境到了毁灭边缘的“黄色吴起”，改造成了一个人与自然日益和谐的“绿色吴起”。吴起经济社会也从“以简单劳动和土地结合为特征”的农耕文明，走向“以人与自然和谐发展为核心”的生态文明。正所谓“生态兴则文明兴”。

    生态环境遭破坏对人类文明发展的阻碍和毁灭。历史表明，古巴比伦、古埃及和古印度文明后来均因生态环境遭到毁坏而导致了文明的衰落或中心的转移，其辉煌与灿烂化为了漫天黄沙，被湮没在历史的滚滚洪流之中，只余下了中华文明一枝尚存。

    在中国20世纪50年代末和60年代初的“大跃进”时期，“以粮为纲”的非理性垦殖政策引发了持续数十年的毁林开荒、滥垦草原、围湖造田等乱象，“大炼钢铁”和以战备为指导的“三线建设”之类的跃进式工业政策也制造了“靠山、隐蔽、进洞”等极不合理的工业布局，致使生态环境遭遇了1949年以来第一次集中的污染与破坏。以湖北省为例，20世纪60至70年代，全省产林县由46个下降到了32个，成林、过熟林蓄积量比建国初期下降了50%。20世纪80年代中期，在“有水快流”的资源政策主导下，各地掀起了一股乱采滥挖矿产资源的风潮，带来了资源浪费、环境退化等深重危机，甚至出现了生态难民。再如，被称为“长江源头第一县”的青海曲麻莱县也曾因缺水，其县城不得不两次迁址，被废弃的旧县城繁华不再，成为了一片荒凉的废墟。正所谓“生态衰则文明衰”。

    科学家预测，如果森林从地球上消失，陆地的生物、淡水、固氮将减少90%，生物放氧将减少60%，人类将无法生存。

确立“生态兴国”战略，推进生态保护和建设的主流化

    生态文明建设是一项复杂的系统工程，其核心任务主要包括环境保护（确保环境质量良好，重点是防治污染）、资源节约（确保资源可持续利用，重点是高效利用、合理利用和循环利用等）和生态建设（确保生态功能的健康，也称为生态保护和建设，或生态保育）三个方面。然而，受主客观因素的影响，当前我们只重视了 “环境保护”和“资源节约”，对于“生态建设”却没有给予应有的关注和足够的重视。以至于生态问题一直只为少数人所关注，生态建设也只是个别部门和少数人的兴趣和行动，始终没能成为中国生态文明建设的主流话语，未能成为人们关注的中心，未被列入国家建设的重大议程。

    实际上，人与自然之间除了存在环境污染、资源紧缺等常见的严峻问题外，森林锐减（尤其是天然林）、湿地萎缩、水土流失、河湖缩减、荒漠化、石漠化、草原退化、生物多样性减少、气候变暖、自然灾害（干旱、洪涝、雪灾、地震、地陷、泥石流等）等生态安全问题，正越来越成为中国经济社会可持续发展面临的突出约束和重大障碍，亟待破解。

    为彻底改变“重污染防治，轻生态建设”的不平衡、不合理状况，全面、协调推进生态文明建设，从法治层面看，有必要尽快确立“生态兴国”的国家战略，促进生态建设的主流化。

    一是增列建设“生态健康型”社会的战略目标。早在2005年，建设“资源节约型、环境友好型”社会已被确认为国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务。为全面推进生态文明建设，有必要增添新内容，以形成建设“资源节约型、环境友好型、生态健康型”三位一体型社会的战略任务体系。

    二是确立“改善生态”的基本国策。关于生态文明建设，中国曾先后出台了计划生育、环境保护、资源节约、保护耕地等基本国策，而生态建设却一直付之阙如。当前，极有必要增设“改善生态”为基本国策，进而形成“节约资源、保护环境、改善生态”三位一体的生态文明建设基本国策体系。

    三是健全生态建设的法律体系。首先，制定《生态文明建设基本法》，对整个生态文明建设进行全面、系统的规定。在这方面，《珠海经济特区生态文明建设促进条例》和《贵阳市促进生态文明建设条例》作出了可贵的探索，可资借鉴。其次，健全和完善生态建设专项法。当前，要尽快制定作为生态建设综合法和龙头法的《生态保育法》，制定和修改《湿地保护条例》《生态补偿条例》《自然保护区条例》等配套性立法。复次，推进生态建设相关法的生态化。其一，是对与生态建设相关的环境资源法律法规进行生态化改造。譬如，修改《土地管理法》，跳出耕地保护的狭隘视角，加强对林地、湿地和草地等生态用地的保护，对所有类型土地的利用和保护进行一体化调整。其二，是对传统部门法的生态化。特别要在民法中确认生态破坏侵权之特殊侵权责任，在刑法中增设破坏生态罪，等等。

    四是强化生态建设的监管体制。当前，最重要的是尽快将国家林业局改组成为生态建设部，由其一体化地负责所有国土空间的生态用途管制和建设职责，从而形成由环境保护部、资源保障部和生态建设部等组成的生态文明建设机构体系，全面提升国家生态文明建设的治理体系和治理能力。建议将生态建设部的主要职责明确为：统管森林、草原、湿地、荒漠、园地、海洋等生态系统和道路、机场、广场等公共设施中关于植树造林、植被保护、湿地保育、水土保持、生物多样性（野生动植物）保护和景观建设等方面的生态建设监管工作，统一对山水林田湖进行一体化管理。其基本目标是确保生态环境的健康和活力，使其持续发挥水源涵养、水土保持、防旱蓄洪、污染净化、防风固沙、气候调节、景观审美等生态服务功能。

    当前，《大气污染防治法》正在进行紧锣密鼓的修改中，为有效应对雾霾、气候变暖、气象灾害等日益严峻的大气环境问题，务必跳出只见“大气污染防治”的狭隘视野，树立大气生态系统的全新理念，制定《大气环境保护法》，对大气环境污染、生态破坏等主要大气环境问题进行系统、全面的规定。从国际上看，俄罗斯联邦《大气保护法》（1999年）就采用了这样的立法模式。除此之外，还须实施保护大气环境的生态举措。譬如，预留通风廊道、发展立体绿化（包括地面、外墙、屋顶和室内绿化）、大力植树造林、铺设透水地砖、建设下沉式绿地等等。