《关于落实深化集体林权制度改革要求规范高效做好林权类不动产登记工作的通知》解读

日前，自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室、国家金融监督管理总局办公厅联合印发《关于落实深化集体林权制度改革要求规范高效做好林权类不动产登记工作的通知》（以下简称《通知》），对如何规范高效做好林权登记等提出了明确规定和要求。本报记者就相关问题采访了自然资源部登记局和国家林草局发改司、金融监管总局法规司负责人。

一、《通知》出台的背景是什么？

“山定权、树定根、人定心”。做好林权登记对明晰林业产权、保障林权流转、支撑林权融资具有重要作用，是深化集体林权制度改革的重要内容。2023年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化集体林权制度改革方案》，对林权登记存量数据整合移交、历史遗留问题化解、地籍调查和信息共享等工作提出明确要求，为做好新时期林权类不动产登记指明了方向，提供了基本遵循。

近年来，随着集体林权制度改革的深入，林权流转市场日趋活跃，登记业务需求大幅增长，自然资源部会同国家林草局等部门，通过出台文件、加强培训、开展试点等方式，加强督促指导，推动林权登记逐步常态化、规范化。但同时也发现，在实际工作中，仍存在一些影响林权登记办理的“堵点”、难点问题，比如，有的地方对原林权证“不变不换”理解不到位，出现原林权证无法办理抵押；有的地方因为存在历史遗留问题，办理后续登记有时会“卡壳”；有的地方对保持林地承包经营权长期稳定的政策理解和落实不够到位，林地经营权登记办理规则还不够明确；地方普遍反映林权地籍调查难度大、成本高，需要创新符合林业特点的地籍调查方式方法；还有的地方林权登记与林业管理业务协同和信息共享不够便利，影响了林权登记规范高效办理。对此，亟需在制度和政策层面进一步明确工作要求、加强指导。

为贯彻落实党中央、国务院决策部署，顺应深化集体林权制度改革要求，服务群众林权登记办理需求，自然资源部会同国家林草局、金融监管总局，聚焦基层反映的林权登记“堵点”、难点问题，围绕规范高效做好林权登记工作目标，制定出台了《通知》。

二、《通知》起草过程中主要做了哪些工作？

自然资源部会同国家林草局、金融监管总局，根据中央精神，结合基层实际，认真做好《通知》研究起草工作，主要有以下三个方面：一是深入调查研究。围绕影响林权登记规范高效办理的“堵点”、难点问题，赴福建、宁夏、辽宁、云南、甘肃、重庆等省份开展实地调研；向浙江、安徽、江西、广西、甘肃等省份开展书面调研；梳理浙江、广西、黑龙江等地印发的林权登记政策文件，深入分析研究，总结提炼各地经验做法。二是组织专家研讨。围绕林权地籍调查情形、调查主体、调查方式方法等重点问题，自然资源部登记局会同有关单位组织专家认真研究、深入研讨，明确处理思路和工作要求。三是广泛征求意见。《通知》起草过程中，自然资源部登记局与国家林草局发改司、金融监管总局法规司多次沟通，广泛征求地方登记机构、林草部门和金融机构意见，听取各方面意见建议。

三、《通知》明确了那些工作内容？

《通知》围绕贯彻落实深化集体林权制度改革部署，从7个方面提出了具体举措和工作要求。一是进一步明确和强调原林权证“不变不换”要求。坚持原依法颁发的林权证继续有效，不得强制要求换证，不得随意收回和注销原林权证；不得强制要求先换证再办理抵押登记；要最大限度利用原林权登记资料办理后续登记，原林权证范围内存在非林地但无权属交叉重叠的，不影响产权归属。二是对林权登记受理和审核作出有针对性的规范。除法定不予受理的情形外，自然资源部门不得以原林权登记精度不高、数据未整合等原因不予受理；林权登记受理后要依法依规审核，按程序颁发不动产权证书，不得采取在原林权证上简单标注，加盖不动产登记专用章的方式办理登记；集体林地所有权统一纳入集体土地所有权登记。三是明确规定保障农户的林地承包经营权长期稳定。坚持尊重农民意愿，保护农民权益，确保农户原有承包林地继续保持稳定；林草部门要加强林地承包合同管理；自然资源部门根据合同依申请办理林地承包经营权登记；对于家庭承包的林地，农户自愿流转林地经营权的，仍享有林地承包经营权，不得随意收回或注销承包户的林权证。四是细化林地经营权登记规则，支持林业适度规模经营。明确了林地经营权登记的适用情形和申请主体；提出林草部门要加强林地承包、流转合同管理；各地要在不动产登记信息管理基础平台中增加“林地经营权”权利类型等字段，可单独设置经营权图层，为林地经营权依法流转和抵押融资提供支撑。五是创新方式方法，开展适应林业特点的林权地籍调查。明确集体林权首次登记和原林权登记成果不完善确需开展地籍调查的，自然资源和林草部门要按照政府明确的分工，联合开展地籍调查，不得向当事人收取调查费用；提出创新“内业为主、外业为辅”的地籍调查方法。六是制定便民利民服务举措，优化林权登记办理。围绕高效办好“一本证”，提出强化林草部门与登记机构业务协同和信息共享，落实林权登记“一窗受理、并联办理”；推动不动产登记信息管理基础平台与林权综合监管系统有效对接；要求各地进一步完善便民利民服务举措等。七是建立工作机制，协同化解历史遗留问题。要求各地因地制宜出台历史遗留问题化解政策；积极构建政府主导，自然资源和林草部门按照职责分工牵头负责，其他相关部门和乡镇政府、村组共同参与的协同化解工作机制；要求落实“属地处理”原则，由乡、县、市、省按法律规定的情形分级调处，鼓励农户之间纠纷在村一级就地化解。

四、《通知》提出了那些创新举措？

一是明确原林权证可以直接办理抵押登记，换证无需解抵押。针对部分地方要求先换证再办理抵押登记，先解押再换证等问题，自然资源部会同金融监管总局，通过深入调研和认真研究，在《通知》中明确了以下要求：第一，以原林权证申请办理抵押登记的，除存在权利交叉重叠、权属不清、证地不符等问题或法律规定不得抵押的情形外，自然资源部门和银行业金融机构等抵押权人不得强制要求先换证再办理抵押登记，但抵押权人与抵押人沟通一致申请换证的除外；第二，抵押存续期间，抵押人与抵押权人沟通一致申请换证的，无需解除原抵押登记。

二是提出林地经营权登记办理要求。为适应发展林业适度规模经营的要求，《通知》进一步明确了自然资源部门根据承包、流转合同，依申请办理林地经营权登记，对流转期限5年以上（含5年）的林地经营权，由承包方和受让方共同申请；对以家庭承包以外方式承包的，由承包方申请；对由集体经济组织统一经营的，由集体经济组织申请办理林地经营权登记。

三是创新实用便捷的林权地籍调查方法。针对林权地籍调查难度大、成本高等问题，《通知》总结基层好的经验做法，提出集体林权地籍调查要发挥村组作用，根据权属来源资料，充分利用全国国土调查、高分辨率影像图、实景三维数据等成果，以内业为主开展调查指界，无法通过内业确定权属界线的，再进行外业调查，切实降低林权地籍调查成本，提高调查效率。

四是提高群众办证便利度。加快落实“一网、一门、一次”要求，优化林权登记办理流程。《通知》要求，自然资源部门受理林权登记申请后，涉及合同信息核验等事项的，由林草部门配合并联办理。支持有条件的地方将登记窗口向乡镇、村组延伸，向银行等金融机构延伸，积极推进“林权登记+金融”无缝衔接“一站式”服务，探索符合农村实际的“互联网+林权登记”，鼓励登记上门服务、节假日预约无休和延时服务等便民举措，方便进城务工林农办理登记。

五是探索集中清理规范历史遗留问题的路径方法。针对基层普遍反映的林权登记历史遗留问题化解难的问题，在《关于清理规范林权确权登记历史遗留问题的指导意见》（自然资办发〔2023〕52号）分类提出历史遗留问题处理意见的基础上，《通知》进一步提出有条件、有需求的地方，在充分尊重群众意愿的基础上，可稳妥探索以村为单位，结合发包、延包工作，开展整村地籍调查，集中清理规范历史遗留问题。

下一步，我们将分层分级加强林权登记政策线上线下培训和业务交流，指导基层登记机构加快提升林权登记业务能力。加大政策宣传力度，及时回应社会关切。开展试点探索，推广好经验好做法。加强摸排监测和督促指导，推动林权登记政策落地见效，规范高效做好林权登记，更好服务支撑深化集体林权制度改革。

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