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建立国家公园体制的探讨与思考

媒体:中央党校网  作者:中央党校网
专业号:保护区资讯 2017/8/8 10:49:21

党的十八大从建设生态文明关系人民福祉、关乎民族未来长远大计的认识高度,把“生态文明建设”纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局,提出建设“美丽中国”、实现民族永续发展的目标。党的十八届三中全从国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标出发,提出了建立国家公园体制这一生态文明制度建设的重要改革举措。结合在中央党校近两个月的学习和多年来从事林业生态保护建设的实践,就我国建立国家公园体制进行了研究探讨,提出以下一些认识和思考,仅供参考。

一、国家公园的概念、理念与意义

1872年,世界首个国家公园诞生于美国,即最负盛名的黄石国家公园。由于国家公园的保护模式能较好的平衡保护与利用的关系,世界各国都根据实际情况建立了自己的国家公园和自然保护地,截至2014年7月,根据世界自然保护联盟和联合国环境规划署统计,全世界符合世界自然保护联盟标准的国家公园5220处,自然保护地共207201处。为了规范自然保护区的分类,世界自然保护联盟提出并建议各国根据管理目标,将自然资源保护区划分为“严格的自然保护区和原野保护区、国家公园、自然纪念物、栖息地/物种管理地、陆地/海洋景观保护区、受管理的资源保护区”六种类型,国家公园的保护强度仅次于严格的自然保护区和原野保护区,是自然保护区体系中的一个类型。世界自然保护联盟对国家公园定义是:一个广阔区域被指定用来①为当代或子孙后代保护一个或多个生态系统的生态完整性;②排除与保护目标相抵触的开采或占有行为;③提供在环境上和文化上相容的精神的、科学的、教育的、娱乐的和游览的机会。这一概念和标准得到国际社会的普遍认同和遵循。

通过对世界各国各地建立国家公园的共同标准和建立理念以及我国国家公园体制建立初衷的辨析,我认为国家公园的建立应当遵循“尊重自然、顺应自然、热爱、珍视和保护自然,人民对自然的平等享用,对自然资源的永续利用”,以及“当代人的欲望远没有后代人的需要重要”的理念和思想。因此,我国建立国家公园的选择和体制设计上决不能将概念和标准混同为以休憩和游览为主的传统意义上人们普遍认为的“公园”。其首要目标是生态系统完整性的保护,为公众提供对国家公园环境及其蕴含文化的体验、研究、学习和享受的机会,并且以全民公益性、民族自豪感、“留得住乡愁”和代际公平为主要特征,是最为公平的社会生态产品和生态文明代表。

国家公园作为自然保护体系和生态文明体制建设的重要组成部分,其意义是保存保护较大的区域任由自然演替的完整生态系统,发挥其生态系统的自然功能和生态衍生功能、溢出效应;是国民近距离亲近、感受自然生态环境、接受自然洗礼及其精神文化内涵的重要窗口;是国民接触、保护国家大好山河和历史文化,唤起人们热爱生活、感悟生命真谛,增强民族认同感、自豪感和爱国情操的重要精神家园;是国民生态体验、环境教育和自然生态环境研究的最佳场所;也是我国生态文明建设成果的重要展示,让世界认识中国的重要生态文明名片。

二、国家公园体制与模式的探讨

建立国家公园体制必须在生态文明体制建设的指导下进行探索,既要深入研究和借鉴国外经验,又要结合我国生态保护建设体系的实际情况,寻找一条具有中国特色的国家公园体制建设之路。

(一)国家公园国际通行管理模式和借鉴意义。

世界各国因国情的不同,国家公园的体制设计也不同,总体来说,大致分为三个类型,即美国垂直管理型、德国地方自治型和日本混合管理型。对不同管理体制进行研究,发现有几个可供借鉴的共同特点:一是在核心理念上,各国都将资源保护作为国家公园的第一使命,保证其真实性、完整性和可持续发展,同时兼顾旅游、教育等多样功能,限制旅游开发程度,国家公园核心区域以外可进行旅游开发的面积各不相同,美国为5%、德国15%、日本30%。二是在制度设计上,以完善的法律体系和统一规范的管理机构为保证,以政府预算投入为主,社会捐助和市场经营收入为辅,公平保证多方参与。三是在资产权属上,坚持国家公园的公产属性,将其作为全民财产进行管理和使用,以保证全民利益优先、长远利益优先。四是在管理模式上,进行管理和经营分离,国家公园管理机构主要负责资源保护和公共服务等,公园内盈利性商业服务等通过特许经营方式进行招标。五是在监督机制上,强调公众和社区参与,将社会大众和地区居民纳入监督体系,保证监督机制的具体有效。

(二)我国自然保护体系现状

按照世界自然保护联盟的定义国家公园是自然保护体系的一部分,我国现有的自然和遗产保护体系可大致划分为9个类型:自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、文物保护单位、国家地质公园、国家湿地公园、城市湿地公园、水利风景区、A级旅游景区。这些自然和遗产保护地的管理和保护工作分散在国家十余个部门,条块分明,而且很多保护地同时挂了多块牌子,相互重叠,既是自然保护区又是风景名胜区等,具体管理者选择有利于自己的方式进行管理,极易形成事实上的管理缺失和重复管理。同时,由于缺乏足额有效的资金投入,各保护地必须通过经营收入补贴保护和管理经费,既是管理者又是经营者,造成了旅游开发强度过大等问题。另外,保护地因土地涉及的拆迁、征用和使用等问题与周边地区居民矛盾也十分尖锐,对保护地的管理造成了很大阻力。正因为自然和遗产保护地管理体系的复杂,研究建立国家公园体制主要是要在顶层设计中考虑解决好以下几个方面的关系:即自然资源所有权与行政管理权的关系,资源保护与旅游发展的关系,中央政府与地方政府的关系,国家公园土地与周边土地的关系,不同政府部门间的关系,立法机构、行政机构和民间团体的关系,管理者和经营者的关系,国家公园管理机构和民间团体、地区居民的关系。

(三)我国建立国家公园的实现路径与体制模式

国家公园体制的建立从目前的实际情况来看,有两种途径:一是搁置争议和矛盾,在现有自然保护体系的基础上“床上叠床”,单独建立国家公园制度。制定国家公园法规条例,明确标准和管理体制,先行将原有和新申请建立的国家公园进行规范管理,逐步将符合标准的已建立的其它保护区域和类型有选择地纳入。这条路相对容易但不能解决我国自然保护地管理中的深层次矛盾。二是全面理顺自然保护地管理体制的前提下,建立国家公园制度。这条路极为艰难,需要有国家强有力的推动和支持,首先要进行完整的顶层设计,突破现有体制机制弊端进行深入改革,若能成功彻底解决自然保护地管理体系中多头管理的局面,就可以为国家长久的生态安全和生态文明建设奠定坚实体制基础。

不论选择上述那种路径,国家公园的体制模式都必须先行研究建立,就目前来看应遵循“明确目标定位、突破权属和行政隶属关系、分步实施、分级管理”的原则开展工作,将近期工作和长远目标有机结合,既推进国家公园建设,又为理顺自然保护地管理体制创造条件,对此就建立国家公园体制提出以下认识:

1、中央主导,立法先行。突破条块分割,由中央主导整合现有生态保护地的管理机构和职能,设立或指定明确生态保护专门机构。先行制定法规条例,明确国家公园的性质定位和一系列标准规范,保证国家公园建设在严格的指导和管理规范下有序开展。

2、明确权属,分级管理。鉴于国家公园公共产品的属性,其土地及自然资源应当国家所有、全民所有。按国家自然资源资产产权改革的思路,明确国家公园区域内自然资源资产的所有权人,由国家授权国家公园管理机构代行自然资产的占有权、使用权、收益权和处置权,落实好自然资源的归属管理和用途管制。根据我国目前申请建立国家公园区域的自然资源资产的权属状况和行政管理实际可分为中央直接管理的国家公园和委托省级人民政府管理的国家公园两种层级,但管理的目标、标准和规范必须一致,责权利明确。

3、国家预算,强化保护。鉴于国家公园的公益属性,国家公园的保护管理经营支出要整合现有各项中央和地方投资,统一纳入国家财政预算体系。保证“保护优先、全民利益优先”原则,杜绝过度开发。对国家公园适度的旅游资源开发投资,须按照管用分开、市场化配置资源的原则解决,并将门票等收入实行收支分开的预算管理模式

4、管用分离,公平受益。将管理权与经营权分离,各国家公园管理局向上级管理主体负责,以提供严格的资源保护和公共服务等为职责;经营权由公园管理局向有资格的社会企业和个人进行招标,实行特许经营,特许经营权出让收入上缴上级财政,与国家公园管理机构无关。国家公园区域周边的旅游开发和园内的适度开发完全按市场化配置资源的原则,面向社会公平公开招标经营,实现国家公园对周边地区经济的有力拉动,也使周边居民在发展保护事业和旅游开发中受益。

5、各方监督、永续利用。在管理与经营权分离的基础上,建立由社会民众、区域群众、上级管理主体、所在地政府和公园管理局等各方利益相关者共同组成的监督体系,形成联席会议制度,对涉及资源利用和区域民众利益等重大相关问题进行协商管理,保证生态环境的严格保护、资源的合理利用和公园的永续利用。

三、内蒙古大兴安岭林区北部原始林区国家公园的体制设计与建设思路

(一)内蒙古大兴安岭北部原始林区适宜在国家公园体制建立中先行先试

对国家公园的建设概念、理念、目标意义和体制进行深入研究后,我认为在内蒙古大兴安岭北部原始林区先行先试建立国家公园体制具备良好的条件和基础:一是生态地位极端重要。内蒙古大兴安岭重点国有林区总面积10.67万平方公里,森林面积8.27万平方公里,是我国北方极其重要的生态安全屏障,是额尔古纳河和嫩江水系的发源地,对维护呼伦贝尔大草原和东北粮食主产区的生态安全具有不可替代的作用。而北部原始林区地处内蒙古大兴安岭重点国有林区北端腹地,生态面积94.77万公顷,森林覆被率95.38%,活立木总蓄积1.2亿立方米,有2.26万公顷湿地和400多条河流,孕育了黑龙江的源头。北部原始林区因其原始森林属性和重要生态地理位置,对北疆生态安全和区域内生态保护具有极为重要的意义。二是区域生态系统具有完整丰富、唯一独特、原始珍稀的鲜明特点。该区域是环北极圈欧亚泰加林带在我国境内的唯一延伸;是我国唯一集中连片面积最大,且从未开发过的原始林区;已知植物1025种、动物346种,包括国内唯一的泛北极、北极高山、西伯利亚等生物区系的珍稀物种,是寒温带野生动植物的基因宝库;长期的自然演变形成了特有的山形地貌、空气环流、林间水系和丰富的生物群落,阳光—水源—大气—生物群落间能量自然交换循环,生物圈内种群按等级分布,呈持续演进态势,是一个完整丰富、原生自然状态的生态系统。三是权属明确,管理体制清晰,无人区面积大,处于生态自然演替状态。该区域属国有重点林区,林地和林政资源权属归国家所有,由国务院直接定权颁发林权证。天保工程实施前一直处于规划待开发状态,由内蒙古大兴安岭林管局直接管理,负责区域内的林政资源、森林防火、有害生物等管理。天保工程实施后,林管局成立了内蒙古大兴安岭北部原始林区管护局,对该区域实行全封闭保护。长期的严格封闭保护,使区域内基本无固定居民,没有经济活动,完全处于原始自然状态。四是山川秀美,震撼人心。广袤的原始林海、雄浑的重山峻岭、欢腾的山川溪流、厚重的历史积淀,如同舒缓有致的原生态诗画长卷、恣意流淌的天籁之音,让人流连忘返、叹为观止,是民众接受自然洗礼、唤醒自然保护意识的最佳区域。五是历史厚重,是各民族共同的精神家园。我国是多民族大家庭,各民族共同谱写了中华文明的和谐乐章,这里和黄河、长江流域一样有着丰富的历史文化积淀,蒙古族从这里发祥,留下了苍狼白鹿、熔铁出山的史说,鄂伦春族和鄂温克族在这里生息繁衍,留下了丰富的历史遗迹。六是经济带动作用明显,有助于北疆安全稳定屏障建设。北部原始林区地处边疆与俄罗斯边境线长达275公里,安全稳定责任重大。通过建立国家公园,让区域内的各族群众发挥森林民族传统文化特色参与旅游服务等产业,提高生活水平,使边疆人民共享改革发展成果,落实习总书记视察内蒙古时对边疆民族地区“守望相助”的嘱托,更加有利于巩固祖国北疆安全稳定屏障。

综上所述这里最符合建立国家公园体制的概念、目标和初衷,应当先行先试。为此,2014年7月,国家林业局向内蒙古自治区人民政府行文(林护函字〔2014〕131号),正式批复在内蒙古大兴安岭北部原始林区开展国家公园(省立)试点。

(二)管理体制与模式设想

在目前林权证的基础上进行自然资源资产确权登记,国家公园管理机构代表国家所有者行使管理职责。在现有北部原始林区管护局的基础上成立国家公园管理局,仍隶属内蒙古大兴安岭林管局管理。为确保公园的生态安全,给予国家公园管理局相关自然资源资产管理的行政执法授权,构建完整统一的行政法制体系,保障区域内生态安全和治安秩序。公园保护和建设经费支出纳入财政预算,区域内旅游服务经营权由林管局按照特许经营方式向外招标,周边区域产业发展按市场化原则由林管局主导进行。强化各方监督,实行利益相关者协商制度。设立由林管局、国家公园管理局、满归林业局、莫尔道嘎林业局、根河市、额尔古纳市、满归镇和职工居民代表等各方参加的联席会议,对国家公园规划、建设及重要生态、经济和民生等问题进行协商解决,同时,以上各方包括国家公园访客均纳入国家公园资源保护与建设的监督体系。

(三)发展建设思路

经过对国内外知名的国家公园管理模式和保护制度的认真调研考察,我们提出了北部原始林区国家公园建设的基本思路:以尊重自然、顺应自然、保护自然的中国特色社会主义生态文明理念为指导,以生态保护、环境教育、科学研究和生态旅游为目标,以创新管理体制机制为抓手,将该区域生态系统各要素全面纳入保护范围,将原始林区完全置于公共视野的监督之下,实行适度开放与严格保护相结合的开放式保护,实现绿色发展、循环发展、低碳发展。具体就是通过生态保护与旅游产业发展有机结合,在严格管理下进行适度开放,让关注自然生态和热爱科研、探险、森林游憩的人们有序进入,得到社会的广泛关注和公开监督。同时,充分发挥区域内独特的生态价值,将优质的生态资源转化为生态产品,带动周边林区和重点城镇整体转型。在旅游产业发展布局上,按照“游在内、住在外”的理念进行策划,围绕“行、住、食、游、购、娱”旅游六要素整合资源,在周边城镇建设公园管理服务设施和旅游所需的交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等服务设施,为游人提供与自然景观协调、安全方便的服务,减少对园内原始生态系统和自然资源的影响。让区域内的职工群众和企业参与旅游服务、文化娱乐业、旅游产品、通讯物流、旅游地产、综合贸易等产业发展,实现转岗就业和转型发展的目标,促进区域经济社会发展,实现保护和保护下的合理利用,使之成为国家生态文明建设的示范和美丽中国样板。

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