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自然保护区内的集体林权改革如何进行

媒体:中国绿色时报  作者:杜艳玲 王建兰
专业号:森林旅游资讯 2014/6/17 9:57:36

    当前,如何进行自然保护区建设和保护区林权制度改革,建立一个合理的政策框架,在改善当地居民生计的同时,进一步加强森林资源的保护及可持续利用管理,成为大家关注的焦点。在不久前由中国林科院林权改革研究中心主办的中国自然保护区建设与林权制度改革研讨会上,来自国家林业局相关司局和云、贵、川、辽、浙、闽6省的代表与中国林科院、北京大学、北京林业大学等院校的专家学者就中国自然保护区建设情况、林权制度改革情况、保护区林权制度改革现状及存在的主要问题进行交流,并一起研讨了保护区内的林改运作机制及扶持政策,研究了保护区规范化管理和监督以及提高服务水平的途径和措施。
    自然保护区内集体林占相当比例
    集体林既是国家宝贵的森林资源,也是林区农民主要的生产要素和生活来源。我国集体林被划为天保区、公益林区和自然保护区的情况普遍。
    根据有关部门对22省(区、市)108个非湿地类型国家级自然保护区的调查,有69个国家级自然保护区中分布有集体林,其面积为117.44万公顷,在相应保护区内所占面积平均为17.79%,有些自然保护区完全由集体林构成。据不完全统计,林业系统自然保护区内有集体土地面积790万公顷,集体林面积约为642万公顷。
    云南全省自然保护区中的集体林面积占保护区总面积32.44%。福建省级以上自然保护区林业用地中集体林占其中的75%。辽宁全省54个森林和野生动物类型自然保护区中,集体林面积占保护区总面积的41.3%。贵州除部分省级以上自然保护区内的少数森林资源属国有外(占14.78%),其余都为集体和个人所有,其中重点公益林占保护区林地面积96.72%。
    由于自然保护区内集体林占有相当比例,而保护区又有着特殊的职能,因此,保护区内的林改更加受人关注。
    自然保护区内的集体林权改革面临挑战
    自然保护区目前已成为我国生物多样性最丰富、自然历史价值最高、生态效益最好、自然景观最美、维护国土生态安全最重要的自然资源和生态系统区域。1997年以来保护区数量突飞猛进,平均每年增加160个保护区,16个国家级保护区。保护区迅速增多,有利于资源保护的同时,也引来了一些问题。地方政府在申报国家级、省级自然保护区时,为达到相关申报面积标准,将国有林周边的集体林、责任山、自留山、贷款营造的人工林和农地都划入了保护区范围。有些地方还存在保护区划界不清的现象,增加了政策协调和管理协调的难度。
    虽然我国已经建立了比较完备的自然保护区法律法规体系,但是现有的法律法规大多却是在计划经济背景下制订和颁布的,已经不能适应自然保护区事业的发展和生态建设的要求。在现有的法律法规中,对自然保护区管理机构保护条款多,而对林权权利人的权益则关注较少。《森林法》等有关法律法规规定,自然保护区的森林严禁采伐,同时对其他的经营活动也作了严格限制。集体林权制度改革后,由于保护区保护管理的限制,保护区内的农民不能经营,无法带来实际的利益,客观上形成了保护区的依法管理同农民的的对立。农民的利益得不到适度补偿的情况下要实现自身权益,因而随意进出保护区的核心区或缓冲区的情况将难以制止,保护区日常管护工作与农民利益之间冲突加剧。
    此外,由于保护区补偿的范围与力度远远不够,也就出现了“保护越多,负担越重”的尴尬。在浙江,全部山林划入保护区的农民,人均收入比划入前有所降低。在辽宁,被划入保护区的集体林不能同没有划入保护区的集体林一样经营,农民无法获得收入,合法权益受到侵害。云南大多数自然保护区都处在生物多样性富集区、贫困地区、山区、生态系统脆弱区和少数民族地区,资源利用受到极大制约,区内区外群众的收入差距明显。贵州所有的省级以上的保护区内都有人居住,这些人人均年收入为351元,核心区内人均年收入仅为273元。保护区内的居民承担了保护的成本并丧失了部分的发展机会,却没有为此得到相应的足额补偿。
    与会者一致反映,目前已实行的公益林补助标准太低,即使现行的每亩5元的国家重点公益林补偿金,也主要用于乡镇或林业部门的护林员的管护经费、苗木补助等,无法真正补助到集体林权所有者身上。
    自然保护区内的集体林权改革要稳妥推进
    针对自然保护区内集体林占有相当比例的现状,一些专家建议,应科学合理调整保护区范围和功能区,应组织专家进行论证,并依法调整保护区总体规划,通过采取将保护区内的集体林与周边国有林置换,对自然保护区内的集体林进行征用或赎买等措施降低保护区内集体林比重。专家还建议,国家、省、县等各级财政应按一定的比例设立生态移民专项资金,并从用地指标等方面给予支持,对保护区内特别是核心区的居民实施生态移民,以减轻保护的压力。
    由于自然保护区内的公益林功能区位重要,管理与一般的公益林相比更加严格,专家一致认为,提高保护区内的生态效益补偿标准和建立健全相关的法律法规很关键。自然保护区内的林改要稳妥推进,需要新的法律规定来保证集体和农民的资源权利和利益,特别是需要集体和农民土地收益损失补偿的法律规定。集体土地和资源纳入保护区管理的法律程序和对保护区非国有资源的利用规定也应进行法律规范。国家对自然保护区集体林的林权登记发证应做出具体规定。
    林改的核心是还利、还权给所有者和经营者。专家建议保护区内也要适度放活经营权,如对实验区的集体林,尤其是人工用材林、经济林、竹林,在不破坏生态功能的前提下,允许农民依法自主经营,保障林木所有者的处分权。自然保护区与周边社区可以建立利益共享机制,鼓励自然保护区周边社区发展生态旅游以及开发利用非木材林产品,如野生菌、药材、花卉等,大规模启动自然保护区内居民可替代性生计项目,如经济林、劳动力转移、扶贫、农民技能培训、生态型产业、改灶节柴等。
鉴于自然保护区集体林的特殊性,专家建议保护区内的集体林权改革要稳妥推进,在明晰权属的情况下,通过利益调整,让林权所有者直接享受到补偿,充分保障非国有林木、林地所有权人权益,真正做到还利、还权给所有者和经营者。

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