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如何看《建立国家公园体制总体方案》

媒体:《中国发展观察》  作者:苏杨
专业号:关注森林资讯 2017/11/3 18:11:20

在完成十余篇国家公园专栏文章后,原本下半年已不想讨论国家公园体制工作的操作细节,先聚焦野生动物保护(对豹亚科动物已有重要发现),静等《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《总体方案》)修改、上会、发布。计划没有变化快,国家公园在不到一个月的时间里两上中央深改组会议:6月26日,祁连山国家公园试点方案在中央深改组36次会议上通过;7月19日,作为未来国家公园工作顶层设计的《总体方案》在中央深改组第37次会议上获得通过。尽管争论不断,但在祁连山事件反映出来的严重局势下,在早于原先时间表的第37次会议上中央先通过了这个方案,其中提出了“生态保护第一”和“最严格的保护”,就是说明在这个不改不行、谁研究的方案都不一定行的领域, 先干起来再说。9月26日,这个方案赶在十九大前公布,未来中国国家公园体制的顶层设计被和盘托出; 10月18日,十九大报告中又两次提到国家公园并强化了《总体方案》中的说法:“国家公园体制试点积极推进……建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。这个方案到底说了些什么?和祁连山事件什么关系?能否解决目前试点中的难题?《总体方案》出台后国家公园体制试点区该怎么干?其他对国家公园感兴趣但没有被列入试点区的地方还有没有机会?国家公园体制对整个自然保护地体系有什么影响?从本期起,笔者再用十篇左右的文章解读《总体方案》和评析各试点区的进展,希望读者在关键时候、重要领域能明就里、不虚此读。

对祁连山事件事不宜迟、典不宜轻的处理催化了《总体方案》

《总体方案》的“毛坯”是2015年1月十三部委发布的《国家公园体制建立试点方案》。从十三部委发布联合发布, 从试点到建立,从《生态文明体制改革总体方案》的“更严格保护”到《总体方案》的“最严格的保护”,从《总体方案》的超前发布,从《总体方案》的“构建以国家公园为代表的自然保护地体系” 到十九大报告中的“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”,都可以得出一个结论:对自然保护地和国家公园,中央更重视了且更强调了生态保护,更强调了国家公园的作用,其后的背景是祁连山事件。

习近平总书记对祁连山国家级自然保护区(以下简称祁连山保护区,多数区域位于甘肃张掖市境内)的相关问题有过三次批示,但相关省的做法可称之为屡教不改。最终,祁连山保护区的违法乱纪问题由中央直接处理, 波及全国并持续到现在,从其影响和重要性来看都可称为祁连山事件。祁连山保护区依法(《自然保护区条例》,以下简称《条例》)应该接近禁区(虽然1 9 9 4 年施行的《条例》不一定都合理),但现实中却出现了规则被改、区域几近开发区的局面。2016年底,中央第七环境保护督察组对甘肃省开展环境保护督察; 2017年4月,中央环境保护督察组向甘肃省委、省政府进行了反馈,问题的重点之一就是祁连山保护区。按照国家有关部门关于祁连山问题的通报,祁连山范围内的违法乱纪不仅体现在基层操作层面,还上升到了高层规则制定及规划调整和项目审批层面。

——规则制定上,《条例》列出了十项禁止行为(第二十六条,砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动,可以简称“十项全不能”, 不一定合理,但迄今仍是这个领域的上位法),而《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》只禁了“狩猎、垦荒、烧荒”三项,为最普遍的开矿开了口子;又如,2013 年修订的《甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法》,允许在自然保护区实验区内开采矿产,违背《矿产资源法》《条例》等上位法的规定;《甘肃省煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展实施方案》违规将保护区内11处煤矿予以保留……

——项目审批上,祁连山保护区内已设置采矿、探矿权144宗, 2014年国务院批准调整保护区划界后,甘肃省国土资源厅仍然违法违规在保护区内审批和延续采矿权9 宗、探矿权5宗。2015年环保部对张掖市政府的约谈中指出大海铜矿问题突出,甘肃省国土资源厅仍然向大海铜矿发放了探矿许可证;甘肃省林业部门违规向位于实验区的天祝县冰河沟和石门沟金沙峡旅游项目发放行政许可……

——基层操作层面上更是肆无忌惮,水电设施建设繁多,保护区及其外围存在大量水电站建设;实验区旅游设施涉嫌未批先建;张掖市政府未按照环保部约谈要求制定矿山生态环境恢复治理方案,没有按要求对位于缓冲区的寺大隆二级电站进行依法取缔关闭,造成4.5公里河段断流。

大规模无序采探矿活动,造成祁连山地表植被破坏、水土流失加剧、地表塌陷等问题突出,草场局部退化(参见图1到图3,祁连山范围内尽管风光秀美,但企业众多,矿企、电企尤甚)。

图1-3:祁连山保护区的电力企业和开采后的矿坑

早在2015年9月,环保部就对张掖市等三部门进行了约谈并要求整改。约谈一年后,环保部卫星中心在对祁连山保护区的人类活动变化情况进行跟踪遥感监测时,仍然发现多处工矿用地规模在扩大;而2016年底中央环境保护督察组在对甘肃省的督察后发现,祁连山生态破坏问题依然,排查出违规项目近200个。这些恶劣举措,别说是将保护区当禁区,已经接近开发区了。对这样的事件的处理,当然事不宜迟、典不宜轻,只是处理之快、典罚之重前所未有,使环保终于成为地方主要领导的主要考虑事项—— 中央全面问责、按反腐力度和方式来处理!

这个事件上升到中央层面来处理是在2017年4月前后,其后就有国人看得见的问责和看不见的《国务院研究祁连山自然保护区生态环境问题督查和保护修复工作的会议纪要》(以下简称《国务院祁连山纪要》)和《祁连山国家公园体制试点区试点实施方案》(以下简称《祁连山方案》)。看得见的问责从4月持续至今,根据国家有关部门就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题的通报,包括3名省级、8名厅级和数十名处级干部在内,甘肃诸多官员被问责。这样大的力度,不仅说明生态保护红线真红了,更产生了全面的后续影响: 中央对各省的环保督察将自然保护区作为了工作重点;一系列文件相继出台,如7月发布的《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十八条规定:“当事人约定在自然保护区、风景名胜区、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域内勘查开采矿产资源,违反法律、行政法规的强制性规定或者损害环境公共利益的,人民法院应依法认定合同无效”;又如甘肃省的《甘肃省贯彻落实中央环境保护督察反馈意见整改方案》(《方案》公开稿全文62次提及“祁连山”)指出: 对自然保护区内已设置的商业探采矿权,限期退出;对自然保护区设立之前已存在的合法探采矿权,以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探采矿权,分类提出差别化的补偿和退出方案,并组织实施;对不符合自然保护区相关管理规定但在设立前已合法存在的其他历史遗留问题,制定方案,分步推动解决(下篇文章“国家公园的天是法治的天,国家公园的矿要永久地旷” 将专门讨论如何利用国家公园体制根除采矿毒瘤)。而对《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》, 甘肃省已经开始拨乱反正,明确再修订,且修订草案已经强调了按照《国务院祁连山纪要》精神明确有关体制方面的内容:“保护区所在地党委和人民政府要落实环境保护党政同责、一岗双责,切实承担起保护区生态环境保护与修复的主体责任”,严格落实地方主体责任。

公众暂时看不见的《祁连山方案》,在6月26日深改组第36次会议上获得通过——中央直接用建立国家公园体制的方式来统筹解决祁连山的问题;而到底什么是国家公园体制,第37次会议通过的《总体方案》完成了顶层设计(共有七节二十三条,后附重点任务分工)。从这些影响来看,祁连山事件在中国的环保史上具有四方面标志性意义:①对环保,中央是真追责、动真格;②地方政府管不了,中央来管,祁连山国家公园体制试点区就是中央直接介入、中央深改组直接审批试点方案的;③代价再大也要治,伤有多深,药就有多猛。例如,所有的自然保护区都要退矿; ④用全面的体制解决全面的问题, 权责利明确才能确保守土有责和有力守土。

不过,《总体方案》的一些措辞显然也受了祁连山事件的影响。例如,在第二节“科学界定国家公园内涵”(五条)“明确国家公园定位”中明确了国家公园“属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域,纳入全国生态保护红线管控范围,实行最严格的保护”。这与《生态文明体制改革总体方案》中的表述有了差异——“国家公园实行更严格保护”。因此,理解《总体方案》,必须首先准确理解“保护”,然后全面理解“体制”。

如何理解《总体方案》中的“最严格的保护”

如果将保护理解为严防死守性质的protection的话,严格说来, 从“更”到“最”这一字之变更类似矫枉过正,更多地反映了一种态度、表明了一种决心;如果将保护理解为“wise use”意义的conservation的话,则最严格的保护并非最严的“防”和最死的“守”,而是在细化保护需求的情况下采取更精准、执行更有力(从全民公益的角度来看也是更有利) 的管理(包括保护和利用,具体可参见《为何和如何让国家公园实行更严格保护》一文,载于《中国发展观察》2017年第1期)。即真要“生态保护第一”,必须严格遵循科学规律,准确把握保护需要。否则,只按目前的《条例》盲目发力,可能事倍功半。打个比方,将国家公园纳入生态保护红线区域管控范围,这条红线必须“又红又专”,既要让其有威力,也要让其有科学性。

这方面的科学规律是什么呢? 对自然保护地形成有效的国土空间用途管制,从本质上说是基于管理目标对具体的土地利用方式进行限制,以实现生态、社会、经济综合效益的最大化。而现实中的自然保护区规划,仍然缺乏对生态系统结构和过程的认识,缺乏对以土地权属为代表的社会经济限制的统筹考量。例如,《条例》“在自然保护区的核心区和缓冲区内,不得建设任何生产设施”这样的“一刀切” 规定,就与某些情况下生态保护的需要脱节:许多保护物种与适当范围、适当方式、适当强度的生产形成了类似“共生”的关系。在有这样的人地关系的区域,禁绝人类的活动,反而不利于保护(如三江源适当强度的游牧与草原生态系统之间的良性互动,适当强度和方式的水稻生产与朱鹮保护之间的良性互动)。这方面,加拿大国家公园管理局(PARKS CANADA)只是分区给出了禁止清单且说明这些行为可能对生态造成的破坏,对公路等可能产生负面影响的也只是尽可能用修建动物通道的办法来力求保护和发展两全。

类似地,美国FWS(鱼和野生动物保护局)认为自然保护区是一个根据保护对象特性(即保护需求)进行集约化、科学化管理的区域, 是须采取各种人为干预措施管理自然生态系统, 包括计划火烧( p r e s c r i b e d f i r e ) 、动态管理如克拉玛斯下游保护区的移动湿地(walking wetland project),把保护区占比28%的农田租给农户耕种,4年后变为湿地, 4年后再变为农田,这样可抑制农业害虫和增加土壤肥力;洪堡海湾保护区每年5月至11月候鸟迁走后可以放牧,12月至翌年4月作为冬候鸟栖息地时则禁止放牧)等。这样的科学性也已经在《总体方案》中体现出来,如《条例》第二十八条“禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动”,《总体方案》中却已经在第(十四)条中不一刀切地禁止。

但不管是p r o t e c t i o n 还是conservation,都要遵循规则,我国这方面基于科学规律的管理规则是什么呢?现实情况是,定规则时唯恐不严,批项目时哪管有无。自1994年《条例》施行以来,保护区乱象频仍,不仅保护区边界为项目腾地成为常态,明知在保护区范围内相关审批部门仍然批建项目、相关地方政府未批先建项目也不是新闻。对这些痼疾,相关部门多次出台文件,力求对症下药。例如,环境保护部等九部委的文件(环发[2015]57号)《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》中明确:各地要抓紧制定和完善本省(区、市)地方级自然保护区的调整管理规定,不得随意改变自然保护区的性质、范围和功能区划……对国家级自然保护区不得随意调整。调整国家级自然保护区原则上不得缩小核心区、缓冲区面积,应确保主要保护对象得到有效保护,不破坏生态系统和生态过程的完整性”。但仍然禁绝不了此类现象。这方面,祁连山远非最恶劣的,保护区被六次调减、核心区域被开膛破肚(卡拉麦里山自然保护区,参见《为何和如何让国家公园实行更严格保护》一文,载于《中国发展观察》2017年第1期); 保护区核心区和缓冲区内有35个采矿点(贺兰山保护区)……几乎可以说,至少在生态价值国内最高的西部,这种情况是常态,保护区自身难保,更有甚者被开膛破肚—— 新疆卡拉麦里山自然保护区(以下简称卡山保护区):“只要是矿产资源丰富的地方,就会被调出来”,从2015年发表的《卡山保护区野生动物适宜性生境变化》一文可看出:由于受到公路、矿区、工业园区干扰和影响,卡山保护区的适宜性生境已经从2000年开始至今减少了45%,尤其是2007年准东煤炭基地开始建设以来呈加速下降趋势。

这种保护区的乱象,首先是因为无人守土有责——在自然资源资产管理方面是体制机制出了问题。自然保护区建立时“早划多划、先划后建”的方针,使得划定自然保护区时对自然保护区的权利人身份、主管部门的权责、权利受损如何维权等未从操作层面予以明确,这就导致自然保护区的管理力度弱,事实上基本没有权利人对权利受损进行维权,管理机构对各类违法违规问题更是有法却无力杜绝;而且,自然保护区在计划设立时大多未征求拟纳入保护区范围内所有土地(包括林地)权利人、既有村镇领导的同意,未通过补偿、置换、征用等措施与原来的权利人达成协议,这使得保护区划定后按照《条例》的苛刻管理近似一种强制剥夺,自然很难形成“共搞大保护”的合力,保护区管理机构倒有可能陷入向往美好生活的人民搞“发展战争的汪洋大海”,防不胜防。需要注意的是,自然保护区在这方面的体制缺陷是共性的——只是自然资源资产管理体制缺陷的局部。目前的自然资源资产管理体制,不仅将资产管理(确保保值增值)与资源监管(规制市场失灵) 混淆,还使业主缺位、权责不清、权责利不对称。如国有土地所有权由国务院行使,实际中由地方政府资源管理部门代为行使,导致所有权与管理权不分,极易造成资产流失或在保护时相关部门缺少主动性、审批项目时却为经济利益放松要求。如果地方这个资源管理部门还被摊派招商引资任务的话(很多中西部省的基层地方政府的资源管理部门也都有招商任务),更难避免实质上的“国门洞开、监守自盗”;再如,部分国有重点林区名为国家所有,现实中却沦为地方和企业自管自用;比这两点更底层的体制问题是央地财力事权不匹配, 中央审批事项多,事中事后监督管理常不到位,而资源收益分配在各级政府间并不合理,资源所在地基层政府往往承担更多事权。这种情况下,如果监督与问责机制不健全,不可避免地会出现问题。

所以,尽管中国的自然保护区事业成就巨大(相对国家的投入, 中国的自然保护区事业成就是巨大的,不仅生态系统的恢复有目共睹,主要的陆生旗舰物种数量都在增长,如国家林业局在全国野生动植物保护及自然保护区建设工程中确定的15个物种/种类),在目前全球物种灭绝速度加快的情况下这个成就尤显突出。但因为自然保护区体制建设没有跟上,所以按生态文明的要求来看,目前的体制达不到要求。用国家公园体制加强祁连山的保护,这并非是说只能用国家公园来实现保护地中的最严格保护, 只是:①国家公园有体制。所有的社会公益事业,没有体制就不可能实现其公益目标,只有国家公园才是从建立成龙配套的体制入手,才可能解决地方阳奉阴违或力不从心的痼疾。②国家公园会让最高层瞩目,体现的是中央事权,这样才不会有人敢乱来。

完整地表述一下,《总体方案》提“最严格的保护”,是一种特殊时期的特别提法,采用这种提法有利于凸显国家公园体制的独特作用;且在明确国家公园“实行最严格的保护”的同时,开篇也明确“推进自然资源科学保护和合理利用”,这与《自然保护区条例》几乎不近情理地打造禁区相比的确是时代的进步、科学的体现。所以, 对这种提法,应理解为“最严格地按照科学来保护”,不应理解为建禁区。如果最严格地按照科学来保护,国家公园体制建设不仅能真正建立起体现“保护为主、全民公益性优先”的体制,且能对《条例》等规则真正匡正纠偏,从而引领“建立分类科学、保护有力的自然保护地体系”。

如何理解体制:事权统一、责权相当;中央出钱、指导有方

要实现最严格地按照科学来保护,不能是无根之木——要有体制保障。《总体方案》用两节专门给出了系统的体制机制保障。如果没有这样的保障,再多的目标都是空话。还以祁连山为例,早有很多文件和规划要求对这个区域加强保护,但大多无法落地。如《祁连山生态保护与建设综合治理规划》于2012年底由国家发改委正式批复, 建设期为2012至2020年,总投资79.4亿元,其中在甘肃投资44.73亿元。这个规划已经批复4年多了, 仍停在纸上。这是因为该规划没有明确资金筹措和投资渠道,也没有安排专项资金,还没有明确责任部门,即权、钱都模糊,这种规划就只能有展示功能了。在国家公园体制试点过程中,各地也主要在为“权、钱”发愁,因为没有“权、钱”相关的体制,不可能实现两个统一行使(自然资源资产产权和国土空间用途管制),“两个统一行使”再加上资金,才可能使加强保护有心也有力。《总体方案》的第三节是“建立统一事权、分级管理体制”,第四节是”建立资金保障制度”,直接针对国家公园体制试点中的“权、钱”难题(参见《中国国家公园体制试点的相关概念、政策背景和技术难点》,载于《环境保护》2015年14期)。管理机构凭什么实现统一且体现公益性的管理?没有资金支持如何体现公益性?这实际也是中国自然保护地管理的共性难题。既往,由于《建立国家公园体制试点方案》(以下简称《试点方案》)发布时条件所限、缺少经验,对关键问题只能语焉不详、让地方探索。现在,这两节内容,对许多在试点工作中已经焦头烂额但有心无力和百思未解只好虚以委蛇的地方政府或部门来说,大体回答了“权、钱”难题,尤其是回答了“权、钱”难题的现实细化版:国家公园哪些是国家的、哪些是地方的?哪些归国家管?国家能管好吗?地方舍得吗? 地方舍的是什么、得的是什么?

这些问题的答案,可以先看第三节“建立统一事权、分级管理体制”中的四方面内容:管理机构的统一、分级行使所有权、构建协同管理机制、建立健全监管机制; 其背后的支撑是“建立资金保障制度”,主要内容是“建立财政投入为主的多元化资金保障机制”。这些内容的起点是——管理机构的统一

第三节的内容在国家公园体制“统一、规范、高效”的改革方向中居于首位,在《总体方案》的具体工作部署中也排在第一,主要就是统一,也是整个改革的基础,而第三节说清了国家公园体制建设中上下左右里外的关系——不同层级政府间、相关职能部门间、要合并的几个保护地管理机构内部及统一后的管理机构和地方政府的关系。国家公园体制建设要实现保护为主、全民公益性优先的目标,就必须抓住碎片化和多头管理这一基础性问题,打破部门和地域的限制, 强调以一个生态系统的视角来整合各类保护地,使日常管理、综合执法、经营监管等都政出一门。

《总体方案》中不仅明确了“整合设立国家公园,由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责”,还明确了这个机构有六大项权力:“履行国家公园范围内的生态保护、自然资源资产管理、特许经营管理、社会教育管理和宣传推介等职责,负责协调与当地政府与周边社区关系。可根据实际需要,授权国家公园管理机构履行国家公园范围内必要的资源环境综合执法职责”;甚至也给出了禁令: “国家公园建立后,在相关区域内一律不再保留或设立其他自然保护地类型”。

这个政出一门既说法明确、也禁令清晰。试想,如果不能在一个完整的生态系统内实现一地一牌(需要注意的是,这个牌并非世界自然遗产那样的价值品牌,而指有独立管理规则和约束力并实际涵盖日常管理任务的管理体系)、一地一主且整体用公益性的体制保障, 国家公园就只是原有保护地管理机构基础上再挂一块牌子。当然, “统一”涉及既有利益结构调整, 直接影响到“权、钱”,所以也是建立国家公园体制的难点所在。不把权、钱讲清楚,这个统一就只是貌合神离。所以,还需要再看——分级行使所有权

这个统一的管理机构是否真有权一统?这必须先明晰所有权,且在目前国情下,还只能分级行使。

分级行使所有权在《生态文明体制改革总体方案》中已经埋下了伏笔:“中央政府主要对石油天然气、贵重稀有矿产资源、重点国有林区、大江大河大湖和跨境河流、生态功能重要的湿地草原、海域滩涂、珍稀野生动植物种和部分国家公园等直接行使所有权”。《总体方案》中说明“全民所有的自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使,条件成熟时,逐步过渡到全民所有的自然资源资产所有权由中央政府直接行使”,其目的就是为了“归属清晰、权责明确”,使这个统一的管理机构有权统才有责管。

既往,我国保护地的通病是产权主体虚置、产权管理不到位、资产化管理与资源化管理边界模糊。《总体方案》中的提法都是有渊源、有出处因而也有支持的:如中央深改组通过的《关于健全国家自然资源资产管理体制试点方案》中明确了“健全国家自然资源资产管理体制,要按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则,将所有者职责从自然资源管理部门分离出来,集中统一行使,负责各类全民所有自然资源资产的管理和保护。要坚持资源公有和精简统一效能的原则,重点在整合全民所有自然资源资产所有者职责,探索中央、地方分级代理行使资产所有权。”《总体方案》顺承了这个方案,并明确了管理机构的资格: “国家公园作为独立自然资源登记单元,依法对区域内水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记”。这样,国家公园管理机构能在资源上“做主”,才可能在管理上“当家”:对中央直接行使所有权的国家公园,其管理机构当仁不让就是全部资源的主人;对部分资源由省政府代理行使的国家公园,其管理机构实际也上收了过去常常为县级地方行使的所有权且与六大项权力结合后同样能实现对集体所有制资源的有效监管。即管理机构有权还有资格来统,统好以后不同层级政府间、管理机构与地方政府间的权责关系就易于分清,地方政府相关职能部门只能对国家公园实施自然资源监管而非过去先到先得、占山为王式的交叉管理。概括起来,就是中央和地方以自然资源资产所有权为基础进行权利划分,在资源管理上谁是产权所有者谁就有相应的权责,在保护上以国家公园管理机构为基础进行统一且唯一的管理, 在其他政府事务中以地方政府为主。至此,划进国家公园后,哪些是国家的、哪些是地方的、哪些归国家管,这些问题因此都有了明晰的答案。

当然,从地方政府角度看来, 这就是实实在在的“交权”。因此,“方案”在关键地方也留了“圆角”,以免“伤人”,包括只是部分国家公园由中央行使所有权、有过渡期、根据实际需要整合资源环境方面的执法权等。另外, 行使所有权也有多种实现方式。例如,是否通过保护地役权等多种方式,在不改变土地权属的情况实现资源统一管理?这在南方集体林比例较高的试点区已经成为落地任务,钱江源、南山等在试点工作中都提出了地役权应用目标,希望在土地权属方面也实现“最严格地按照科学来保护”而非“一刀切”地赎买、包租加对人的生态移民(参见图4,钱江源国家公园范围内的集体林,若被严格限定了土地利用方式和强度(原来的茶山只能种有机茶且范围不能扩大,其他集体林地上不得从事狩猎、砍伐、抚育、林下养殖),即便在生态保育区范围也不必都赎买和移民)。

图4钱江源国家公园体制试点区范围内的集体林

但是,从试点经验来看,不仅单靠一个县建不了国家公园体制(10个试点区中有6个的现阶段范围全部在一个县级行政区中,即除中央批复实施方案的4个外,其他均以县为主体在操作试点实施方案), 单靠中央也不行,还需要——协同管理机制和建立健全监管机制和建立财政投入为主的多元化资金保障机制

自然资源权属方面可以明晰不同层级政府的权责,但国家公园的管理中不仅有产权管理、资源监管,还有为国家公园范围中的居民提供的管理和服务,因此《总体方案》中明确“中央政府要履行应有事权,加大指导和支持力度……国家公园所在地方政府行使辖区经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理和市场监管等职责”。

支持的是什么呢?中央政府直接行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园支出由中央政府出资保障……委托省级政府的由中央和省级政府根据事权划分,分别出资保障。加大政府投入,推动国家公园回归公益属性。“翻译”一下,这话就是说,国家公园、中央出钱。各地反正要划生态红线,划进去的地方政府就不能把这块地方“当牛做马”。但如果有幸被划进国家公园,中央出钱或补钱。《试点方案》没表态的,《总体方案》终于给了说法,诸多地方心有余而力不足的,这下就会明白:这个分级所有,后面是真金白银,有“建立财政投入为主的多元化资金保障机制”当靠山。且这样保障对地方实际产生的效果也明确为“加大政府投入,推动国家公园回归公益属性”。即钱肯定能多拿,但条件是公益性也要多体现,这就使原来的各类保护地管理机构和地方政府的“舍得”清楚了:舍去乱挣的钱、得到规范的饷、达成公益的实。

有权、有钱之后,地方政府不会蓄意乱来,但仍然存在管不好的可能,这与机构能力、队伍素质、政策理解、历史问题等方面都有关。因此,还需要——建立健全监管机制

自然资源资产管理和自然资源监管,这是两方面的管理,前者严格来说可划归“私权”,即作为所有者的管理;后者则只能是公权,即避免所有者行使私权出现违背公权、不利公益的情况。自然资源监管权是国土空间用途管制的重要内容,在《总体方案》中体现为生态监测、环境监测和生态文明制度执行等,也包括公众参与和社会监督。通过多方面的监管,国家公园的产权单位更易于把握产权管理和治权公益的平衡。这一点是美国国家公园体制的重要经验,如NPS (美国国家公园管理局)作为业主进行产权管理,而EPA(美国环保署)对NPS进行环保法规方面的监管,以确保其日常管理和项目实施都符合环保方面的法规要求。

总结起来,有了基于产权归属的事权统一和相应的资金保障, 各利益相关者的责权利才能真正相当,这个基础上的监管也才可能真正有效,不会再防不胜防。中央不仅出钱,还用《总体方案》使各部门、各地在国家公园体制继续试点和国家公园建设中能被此方(案)指导,从而让参与国家公园体制建设的各方在“看齐意识”中获得“道路自信”,走好国家公园体制建设的全民公益大道;也希望“以国家公园为代表的自然保护地体系”能按此“方”下药一并解决“权、钱”难题。

解读到这个份上,还有一些人觉得,地方多年来“以经济建设为中心”的思想根深蒂固,何况不少国家公园体制试点区还是地方的聚宝盆,《总体方案》即便给钱, 能给得比地方政府“靠山吃山”挣得多?很多地方都算过这样的账, 如湖南的张家界,当初退出国家公园试点,多半就是把小账算得太清楚了,未来估计只有“涨价界” 的命、难成“国家界”。其实,国家公园还是生态文明体制改革的先行先试区,国家公园体制建设不仅要解决保护地的问题,也要作为转变发展方式的突破口。这种对发展方式转变的作用,换位思考一下便知。如果你是一位地方主要领导, 在已经划为保护区的土地上,如果还按过去的方式,必然会被中央环保督察收拾;但要按相关法规保护,则自己会背上沉重的财政包袱且面临机构编制有限、队伍能力不足等问题。这种情况下,要严格保护的资源由中央来建国家公园,机构、资金、责权划分的问题由中央统筹解决,自己专心在国家公园外围搞绿色发展、将绿水青山转化为金山银山,放下包袱、轻装上阵, 何乐不为?《总体方案》专门提出了“引导当地政府在国家公园周边合理规划建设入口社区和特色小镇”,未来还有专项资金支持,这就提醒了地方政府的主要领导,搞国家公园,不仅要像甘肃一样在压力和新的制度(“党政同责、一岗双责”“自然资源资产离任审计和生态环境损害责任追究制”)下算政治账,也要像美国一样在发展国家公园中算大账(美国国家公园每年给周边社区带来近200亿美元的收入和近20万个就业岗位),这样才能算明白生态文明时代自己的人生账。

苏杨,环境科学博士。现任国务院发展研究中心研究员,《管理世界》杂志社副总编辑。主要专注于人口、资源、环境政策的研究。

(原题:事权统一、责权相当,中央出钱、指导有方——解读《建立国家公园体制总体方案》之一)

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